最高法判例：违章建筑的强制拆除程序
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☑ 裁判要点
建设工程所在的市县级以上人民政府责成的有关部门，有权按照行政强制法的规定强制拆除违法建筑；强制拆除违法建筑应当事先予以公告，并在法定申请行政复议和提起行政诉讼的期限届满后实施；实施强制拆除前，应当发出催告履行通知书，要求被处罚人在合理的期限内自行拆除；实施强制执行行为方式、方法应当合理、适当，不得实施野蛮强拆。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行申3589号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）湖南省长沙市开福区人民政府。
再审申请人（一审被告、二审上诉人）湖南省长沙市开福区城市管理综合执法大队。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）熊仲纯。
一审被告湖南省长沙市开福区秀峰街道办事处。
再审申请人湖南省长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）、湖南省长沙市开福区城市管理综合执法大队（以下简称开福区城管大队）因被申请人熊仲纯诉其与一审被告湖南省长沙市开福区秀峰街道办事处（以下简称秀峰街道办）房屋行政强制拆除一案，不服湖南省高级人民法院（2017）湘行终1595号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行审查，并于2019年5月6日在本院第一巡回法庭组织各方当事人进行公开询问活动。再审申请人开福区政府行政机关负责人杨光华及委托代理人艾超、邹业锋，再审申请人开福区城管大队行政机关负责人蒋灵虎及委托代理人陈昱，被申请人熊仲纯委托代理人臧云，一审被告秀峰街道办法定代表人曾君湘，到庭参加询问。案件现已审查终结。
开福区政府申请再审称：1.原审认定开福区政府组织实施拆除涉案房屋行为的主要证据不足，开福区政府未实施被诉行政行为，不是本案适格被告。主要理由为：其一，长沙市公安局开福分局新港派出所出具的《处警情况说明》、秀峰街道办大塘基居委会出具的《证明》等证据，仅有相关单位陈述，没有其他证据佐证，不能证实开福区政府组织实施拆除涉案房屋行为；其二，开福区拆违控违工作领导小组统一对辖区拆违控违执法工作的协调、管理和安排，不能等同于开福区政府实施被诉行政行为；其三，秀峰街道办的《情况说明》、拆除现场的公证材料足以认定实施被诉行政行为的主体不包括开福区政府。2.涉案房屋权利人为周正祥而非熊仲纯，熊仲纯与被诉行政行为没有利害关系，不具有本案原告资格。主要理由为：其一，熊仲纯1994年办理建房许可证，2001年将该证非法转让给案外人周正祥，周正祥于2005年修建涉案房屋并一直居住和看管，涉案房屋实际所有人和居住使用人均为周正祥父子，而非熊仲纯；其二，涉案房屋拆除前，国土、规划等部门已认定涉案房屋系周正祥修建，属于非法占用土地、未办理建设工程规划许可。秀峰街道办就房屋拆除事宜多次与周正祥父子协商。房屋拆除过程中，周正祥父子向当地派出所报案，此后还起诉长沙市公安局开福分局行政不作为。房屋拆除中，秀峰街道办就室内物品委托证据保全，并就相关物品接收事宜与周正祥父子交涉。本案一、二审审理及调解等活动中，也只有周正祥父子参加，熊仲纯从未参加或主张任何权利。3.本案是周正祥认识到其利用熊仲纯的建房许可修建房屋存在违法的问题后，为了规避违法行为的不利后果，通过熊仲纯提起本案诉讼达到不正当目的。综上，原判决认定事实的主要证据不足，适用法律错误。请求再审本案，撤销一、二审判决，改判裁定驳回熊仲纯的起诉。
开福区城管大队申请再审称：1.开福区城管大队没有对涉案房屋实施拆除行为，不是本案适格被告，原审判决认定基本事实错误。开福区城管大队2015年1月对涉案房屋建设情况进行立案调查，向国土、规划部门申请出具专业意见。因涉案房屋2015年2月9日被秀峰街道办拆除，违法标的物灭失，开福区城管大队的执法程序终止，并未作出拆除决定书，也未实施拆除行为。2.涉案房屋系周正祥2005年修建并一直实际居住和管护，熊仲纯不是涉案房屋权利人，与被诉行政行为没有利害关系，不具备本案原告资格，原审判决适用法律错误。综上，请求再审本案，撤销一、二审判决，改判裁定驳回熊仲纯的起诉。
熊仲纯答辩称：1.原审认定开福区政府、开福区城管大队为实施被诉强拆行为的主体正确，《处警情况说明》《证明》均证实被诉强拆行为系根据开福区政府拆违控违工作领导小组的要求和安排而实施。秀峰街道办《情况说明》表述的内容与上述两份文件内容完全不一致，不应采信。2.原审认定熊仲纯具有本案原告主体资格正确。原湖南省长沙市望城县人民政府向熊仲纯颁发《个人建房用地许可证》，证实熊仲纯享有涉案房屋的土地权属。熊仲纯与案外人周正祥的土地使用权转让行为未经依法登记过户，不发生物权转移效力，涉案土地使用权人仍为熊仲纯。房地一体，涉案房屋权利人也为熊仲纯。二审期间，周正祥出具《声明》，载明：“涉案房屋所在的地块，建房用地许可证未办理过转移登记。该地块上的房屋，本人认可归于熊仲纯所有，对熊仲纯主张权益的行为（含诉讼行为）不持异议。”熊仲纯与周正祥对涉案房屋土地权属进行了自愿处分。3.被诉强拆行为发生在征地拆迁过程中，熊仲纯起诉，有利于征地拆迁补偿或赔偿工作的进行。4.开福区政府、开福区城管大队称熊仲纯起诉系案外人周正祥基于不当目的掩盖非法行为，该主张属主观臆测，推论理由与法律不符。5.开福区政府系涉案片区征地拆迁组织机关，对涉案房屋强拆在先，并提出熊仲纯原告主体不适格的主张，目的在于对涉案房屋不予赔偿或减少赔偿。综上，请求驳回开福区政府、开福区城管大队的再审申请。
秀峰街道办口头陈述称：1.熊仲纯只取得《个人建房用地许可证》，不是产权证，涉案房屋是周正祥建设，周正祥才是权利人。熊仲纯与被诉强拆行为不具有利害关系，不具备本案原告主体资格。2.经湖南省长沙市国土资源局开福区分局和湖南省长沙市城乡规划局开福区分局审核认定，涉案房屋为违法建设，无法采取改正措施消除影响。3.秀峰街道办组织人员对涉案房屋进行了拆除。在拆除前，于2015年2月9日对周正祥房屋内物品进行了公证，并由湖南省长沙市开福区公证处出具了公证书。4.涉案房屋项下土地为集体土地，不是国有土地。
本院在原审查明事实的基础上另查明，根据国土资源部国土资函（2010）722号《关于长沙市等4市2010年农用地转用和土地征收方案批复》及湖南省人民政府（2013）政国土字第301号《农用地转用、土地征收审批单》，开福区政府于2014年9月19日发布（2014）第025号《征收土地方案公告》，征收开福区新港镇（现秀峰街道）竹隐村、大塘村集体土地47.8013公顷。涉案土地及房屋被列入上述征地文件批准的“高岭组团二号征地项目”的被征收范围。
本院经审查认为，本案审查的重点问题是：熊仲纯是否具备本案原告资格；开福区政府、开福区城管大队是否为本案适格被告；被诉强拆行为是否合法。
关于熊仲纯是否具备本案原告资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为相对人以外的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当与被诉行政行为具有利害关系。本案中，根据原审查明的事实，1994年11月11日，熊仲纯经原望城县人民政府批准，办理了望国土字第030157号《个人建房用地许可证》。2001年9月10日，熊仲纯与周正祥签订《集镇建房用地转让协议》，约定熊仲纯将大唐基集镇建房用地占地面积120平方米转让给周正祥。周正祥于2005年在该土地上建设涉案房屋，并由周正祥父子一直居住使用。熊仲纯与周正祥虽然签订了《集镇建房用地转让协议》，但未办理过户登记手续，二审期间周正祥还出具《声明》称认可涉案房屋归熊仲纯所有，对熊仲纯主张权益的行为（含诉讼行为）不持异议。也就是说，熊仲纯持有《个人建房用地许可证》，且周正祥对熊仲纯提起本案诉讼没有争议。因此，熊仲纯与被诉强拆行为具有利害关系，具备本案原告资格。至于熊仲纯与周正祥之间如何分配涉案房屋与土地的权利义务，属另一法律关系。一、二审法院对此认定并无不当，本院予以支持。开福区政府、开福区城管大队主张熊仲纯不具有本案原告资格的理由不成立，本院不予支持。
关于开福区政府、开福区城管大队是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，《长沙市公安局开福分局行政诉讼答辩状》《处警情况说明》以及《大塘基居委会证明》等证据互相印证，足以认定开福区拆违控违工作领导小组组织开福区城管大队、秀峰街道办实施了强制拆除涉案房屋的行为。因此，开福区政府、开福区城管大队、秀峰街道是本案适格被告。开福区政府、开福区城管大队主张其未参与强拆，不是本案适格被告的理由不成立，本院不予支持。
关于被诉强拆行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第五条规定，行政强制的实施，应当适当。第十三条规定，行政强制执行由法律设定；法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十五条第（一）项规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人限期履行义务。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据上述规定，建设工程所在的市县级以上人民政府责成的有关部门，有权按照行政强制法的规定强制拆除违法建筑；强制拆除违法建筑应当事先予以公告，并在法定申请行政复议和提起行政诉讼的期限届满后实施；实施强制拆除前，应当发出催告履行通知书，要求被处罚人在合理的期限内自行拆除；实施强制执行行为方式、方法应当合理、适当，不得实施野蛮强拆。本案中，在没有对涉案房屋进行调查认定的情况下，开福区政府、开福区城管大队、秀峰街道办没有作出强制拆除决定，未经公告、催告等法定程序，直接拆除涉案房屋，明显违反法律规定。一、二审判决确认该强制拆除涉案房屋的行为违法并无不当，本院予以维持。在强制拆除过程中，如未采取合理、适当方式造成当事人合法权益损害的，应依法予以赔偿，因涉案房屋在强制拆除前已被列入征收范围，在处理赔偿问题时应当结合征收补偿的相关规定依法妥善处理。
综上，开福区政府、开福区城管大队的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回湖南省长沙市开福区人民政府、湖南省长沙市开福区城市管理综合执法大队的再审申请。
