最高法案例：回迁安置房不符合补偿协议约定怎么处理？
【裁判要旨】
行政机关因未建造符合约定类型的安置房，不能在法定期限内履行交房义务，其行为违反双方约定及地方规章、征收补偿方案的规定，应当被依法判决确认违法。同时，由于行政机关未建造符合约定类型最低条件的安置房，当事人不接受不符合约定类型最低条件的安置房，判决继续履行协议没有实际意义，双方签订的补偿协议应当予以解除，行政机关应当对不履行交房义务违法行政行为给当事人造成的损失，依法承担行政赔偿责任。
《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，行政机关不依法履行房屋征收安置补偿交房义务的，被征收人的直接损失应当是安置房屋的市场价值以及迟延支付该价款期间的利息。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
再审申请人（一审原告、二审上诉人）王君。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）长春汽车经济技术开发区管理委员会。
再审申请人王君因诉长春汽车经济技术开发区管理委员会（以下简称汽开管委会）房屋征收补偿协议一案,不服吉林省高级人民法院于2016年5月23日作出的（2016）吉行终178号行政判决，向本院申请再审。本院于2016年6月15日立案，依法组成合议庭进行审查,并于2016年9月9日下午，在吉林省高级人民法院巡回审判，组织各方当事人进行询问，再审申请人王君及其委托代理人蔺艳霞，被申请人汽开管委会的委托代理人宋树峰、赵瑞琨，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
2009年4月28日，长春市人民政府办公厅下发长府办发（2009）14号《关于进一步推进全市重点棚户区及危旧房改造的通知》，要求开发企业取得棚户区及危旧房改造项目后，要先建回迁房，后建商品房，保证当期回迁；回迁房的设计要符合《长春市棚户区改造项目住宅房屋拆迁补偿安置暂行规定》要求，经市房屋拆迁管理部门审核后方可施工。2009年5月4日，长春市重点棚户区及危旧房改造和住房保障工作实施指挥组下发长棚危保指（2009）1号会议纪要，将汽研宿舍地块列入危旧房改造项目。同年7月31日，长春汽车产业开发项目服务中心对“长春汽车产业开发区汽研宿舍地块棚户区改造项目”公开招标，长春一汽名仕房地产开发有限责任公司（以下简称名仕公司）中标。《中标通知书》中载明：工程类型为房屋开发，项目占地面积1.4公顷，规划总建筑面积约1.83万平方米，中标工期为2009年8月20日至2010年10月30日。2011年1月7日，经国务院批准，长春汽车产业开发区更名为长春西新经济技术开发区（以下简称长春西开发区）。2011年4月28日,长春西开发区管委会发布长西新管发（2011）13号征收公告，对汽研棚户区改造地块实施房屋征收，征收范围为日新路以西、和平大街以东、一汽宾馆以北、住宅以南。王君有一套混合结构、建筑面积为42.3平方米的住宅房屋，在征收范围内。2011年8月3日，长春市人民政府发布《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（以下简称《长春市征补办法》）,该办法第二十七条规定，产权调换房屋标准户型的建筑面积应不低于如下标准：1.5室49平方米，2室54平方米。2011年8月9日，长春西开发区拆迁办公布《名仕汽研小区房屋征收补偿方案》，对产权调换房屋标准户型的建筑面积作出与《长春市征补办法》上述内容相同的规定；同时规定，被征收房屋建筑面积在49平方米以下的，应当补到49平方米的标准户型面积；产权调换房屋的建筑面积超过标准户型面积的，被征收人按照多层住宅建筑安装工程造价每平方米703元交纳增加面积款；安置地为原征收房屋区域内，朝向正房（朝南）、高层；户型图上墙公布，效果图上墙公布；按交房签协议先后排序，按照协议所订户型，由被征收人自行选择安置房的单元、楼层。2011年9月9日，吉林省共建伟业房地产估价有限责任公司对王君的被征收房屋作出估价分户报告单，房屋估价单价为每平方米6015元。2011年9月27-28日，王君与长春西开发区拆迁办签订《棚户区及危旧房屋征收补偿协议》（以下简称《补偿协议》）和《补充协议》，约定王君选择产权调换，原址回迁54平方米房屋一套，2013年3月28日前交付使用；还约定，同意王君回迁超过上靠标准户型的建筑面积到54平方米，超过上靠标准户型建筑面积部分，按回迁时产权调换房屋的市场交易价格结算。2011年10月该项目拆迁工作全部完成，名仕公司在未取得规划许可的情况下，未批先建。2012年1月9日，长春西开发区管委会作出长西新管字（2012）4号《关于长春一汽名仕房地产开发有限责任公司名仕汽研小区项目核准的请示》,就开发建设名仕汽研小区项目提请项目审批，长春市发展改革委员会于2012年2月6日作出长发改审批字（2012）35号《关于名仕汽研小区危旧房改造项目核准的批复》,同意建设名仕小区危旧房改造项目。2012年3月8日，长春市国土资源局为名仕公司颁发建设用地批准书。2012年11月5日，经商务部批准，长春西新经济技术开发区更名为长春汽车经济技术开发区。2012年6月26日，汽研小区建设项目完工后，汽开管委会公布回迁顺序排序表。2012年6月29日，汽开管委会发布通知，规定对回迁户型不满意的，可安排异地安置。2012年10月22日，长春市规划局对名仕公司下发长规罚告西新字（2012）第1号《行政处罚告知书》，责令补办规划许可手续，拟按违法建筑总造价5%处以罚款。2012年12月28日，长春市规划局对名仕公司作出长规罚决西新字2012第1号《行政处罚决定书》，以该项目为危旧房改造项目，经请示市政府批准，免缴罚款；责令限期补办规划许可手续。2013年1月，长春市规划局为名仕汽研小区项目颁发建设工程规划许可证。2013年3月回迁安置时，公布的新建楼房出售市场价格为每平米7396元。因汽开管委会公布的原址回迁的54平方米安置房，仅有一室一厅户型，不符合房屋征收补偿方案不低于2室的最低标准，且王君不同意异地安置，汽开管委会不能按照约定如期交房。2015年6月15日，王君提起本案行政诉讼，请求解除与汽开管委会签订的征收补偿协议，并赔偿损失880015元，赔偿精神损害10万元。
另查明，2016年6月13日，汽开管委会、名仕公司、王君三方就本案一、二审判决的履行事项达成三方协议约定，名仕公司替汽开管委会履行一、二审判决的给付义务（本金357693.90元及2013年3月28日起截至2016年6月末的利息63520.4元）。该给付义务全部履行完毕后，各方就此事的权利义务关系结清，再无其他争议。该协议已经履行完毕。
长春市中级人民法院（2015）长行初字第40号行政判决认为，王君基于征收补偿方案与汽开管委会签订房屋补偿协议，协议未明确约定的，应按照补偿方案的相关规定认定。补偿方案明确产权调换54平方米户型不低于2室，且安置地为原址，汽开管委会公布的在原址回迁54平方米户型不符合该最低标准。根据《中华人民共和国合同法》第九十四条的规定，王君以汽开管委会不履行合同约定为由，请求解除行政协议的诉讼请求应予支持。王君主张按照《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第七条、第八条、第九条规定，按照购房款一倍予以赔偿，但协议未明确约定回迁安置房屋的位置，且王君未提供证据证明汽开管委会存在将产权调换房屋另卖第三人的证据，故王君主张不符合上述司法解释的规定。王君主张适用消费者权益保护民事法律规定，本案亦不应适用。王君主张赔偿880015元的请求没有法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，汽开管委会因未按合同约定履行导致合同解除，对王君的房屋应予货币补偿，按照回迁时公布的房屋售价每平方米7396元予以赔偿。王君原有房屋42.3平方米，按照安置补偿方案，可以要求产权调换为49平方米产权房屋，但对增加的6.7平方米须按每平方米703元补交房款4710.1元，王君应得房屋总价为357693.9元。按照双方签订的协议约定，汽开管委会最晚应于2013年3月28日向王君交付房屋，汽开管委会未按照合同约定履行义务，延期履行产生的利息应当赔偿王君。依照《中华人民共和国合同法》第一百七十四条、《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条第四款的规定，汽开管委会应按照银行同期贷款利率向王君赔偿2013年3月28日起至支付补偿金之日止的利息损失。王君请求精神损害赔偿不属于行政诉讼受案范围。综上，依照《中华人民共和国合同法》第九十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第七十八条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）项、第十五条第一款之规定，判决如下：一、解除王君与汽开管委会于2011年9月28日签订的《棚户区及危旧房屋征收补偿协议》；二、汽开管委会补偿王君357693.9元，并赔偿王君从2013年3月28日起至支付补偿金之日止按中国人民银行同期贷款利率计算的利息损失；三、驳回王君第二项、第五项诉讼请求；四、驳回王君第三项起诉。案件受理费13600元，由汽开管委会负担12600元，退回王君1000元。王君不服，提起上诉。
吉林省高级人民法院（2016）吉行终178号行政判决认为，王君主张汽开管委会应承担双倍赔偿的理由不成立。首先，双方签订的房屋征收补偿协议没有约定回迁房屋的具体位置，汽开管委会也不存在将已安置的房屋另行出售给第三人的情形，因此不适用最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第七条和第八条的规定。其次，王君未提供证据证明汽开管委会订立协议时存在故意隐瞒没有取得商品房预售许可证明，或者提供虚假商品房预售许可证明、故意隐瞒所售房屋已经抵押以及故意隐瞒所售房屋已经出卖给第三人，或者为拆迁补偿安置房屋的事实，因此同样不适用上述司法解释第九条的规定。一审判决对王君被征收房屋补偿价值的计算，已充分保护其合法权益。该案基本法律关系是房屋征收补偿。一审判决按照王君提出的回迁时公布的新建楼房的出售价格每平方米7396元予以补偿，并按照王君可以调换房屋的面积49平方米乘以单价，再减去增加的6.7平方米面积的应补缴款，计算王君的补偿款，已最大限度地保护王君的合法权益。一审判决依据《中华人民共和国合同法》第一百七十四条、《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条第四款规定，判决汽开管委会按照银行同期贷款利率向王君赔偿2013年3月28日起至支付补偿金之日止的利息损失，与法有据。王君要求按照结案前日期计算赔偿利息，没有法律依据。王君要求精神损害赔偿没有法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
王君申请再审称：1、棚户区及危旧房改造程序不合法。《建设规划许可证》、《建设施工许可证》都是拆迁后补办的。2、汽开管委会故意隐瞒事实真相构成欺诈，没建协议约定的54平方米户型图纸的房屋，合同存在欺诈，应该依法赔偿。3、判决关于利息的起算时间错误。本案行政协议自始无效，应从签订协议时起算利息损失。4、汽开管委会为达到隐瞒事实真相的目的，两次伪造王君的签名，对王君造成精神损害，应依照侵权责任法给予精神损害赔偿。请求撤销一、二审判决，依法再审本案；判决赔偿王君房款一倍的违约损失、从签订协议时计算利息损失，判决给予精神损害赔偿。
汽开管委会答辩称：1、一、二审查明事实清楚，适用法律正确。汽开管委会虽然是实施汽研棚户区改造，并对王君进行回迁安置补偿的主体，但回迁房屋建设的相应审批和实际施工，均由具体的职能部门和开发主体进行，汽开管委会履行了应尽的职责与义务，王君主张欺诈和伪造签名的事实均不存在。2、二审判决生效后，王君与汽开管委会依据判决结果解决双方的民事纠纷，并签订协议，汽开管委会已履行民事赔偿义务，王君继续主张要求赔偿的请求，不应被支持。3、蔺艳霞作为再审申请的主体不适格。请求驳回王君的再审申请。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议的行为，属于行政诉讼的受案范围。第七十四条第二款规定，被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的，人民法院应当判决确认被诉行政行为违法。第七十八条第（一）项规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第（十一）项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条规定，原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。本案中，王君一审诉讼请求是解除与汽开管委会签订的征收补偿协议，实质是对汽开管委会不依法履行房屋征收补偿协议约定的交房义务行为提起的行政诉讼，属于行政诉讼的受案范围。王君与汽开管委会签订的《补偿协议》约定，汽开管委会应当为王君提供不低于54平方米的安置房。根据《长春市征补办法》第二十七条第一款和《名仕汽研小区房屋征收补偿方案》的规定，产权调换房屋标准户型的建筑面积应不低于如下标准：1.5室49平方米，2室54平方米。但是，汽开管委会因未建造符合约定类型及《长春市征补办法》和《名仕汽研小区房屋征收补偿方案》规定的最低标准的安置房，不能在法定期限内履行交房义务，其行为违反双方约定及地方规章、征收补偿方案的规定，汽开管委会不履行交房义务的行为应当被依法判决确认违法。同时，由于汽开管委会未建造符合约定类型最低条件的安置房，王君亦不接受不符合约定类型最低条件的安置房，判决继续履行合同没有实际意义，2011年9月27-28日王君与长春西开发区拆迁办签订的《补偿协议》和《补充协议》应当予以解除，汽开管委会应当对不履行交房义务违法行政行为给王君造成的损失，依法承担行政赔偿责任。
《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，行政机关不依法履行房屋征收安置补偿交房义务的，被征收人的直接损失应当是安置房屋的市场价值以及迟延支付该价款期间的利息。本案中，按照《补偿协议》约定，汽开管委会应当向王君交付54平方米的安置房，合同被依法解除后，汽开管委会应当按照安置补偿方案，交付不低于49平方米的安置房，价格应当按照回迁时公布的新建楼房出售市场价格每平米7396元计算；同时，被征收房屋建筑面积不足49平方米的部分，王君应当补缴每平方米703元，这部分差价应当予以扣除。根据征收补偿方案的规定，王君可得的安置补偿房市场价值应当为：49平方米×7396元-（49平方米-42.3平方米）×703元=357693.9元。一、二审判决确定的行政赔偿价款并无不当，本院予以认可。同时，国家赔偿中的利息损失通常为同期银行的存款利息，但是，考虑到近年来的房价上涨因素，存款利息不足以弥补王君的损失，一、二审参照民事法律的相关规定，判决汽开管委会赔偿自2013年3月28日协议约定的交房日起至支付补偿金之日止的同期银行的贷款利息，本院予以支持。王君主张协议无效，从协议签订之日起支付利息。本案征收补偿协议并非无效，应当是依法解除，因此，其该项诉讼请求既没有事实根据，也没有法律根据，一、二审不予支持，并无不当。王君还主张应当按照《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第七条、第八条、第九条规定或者《消费者权益保护法》的相关规定，按照购房款一倍予以行政赔偿。本院认为，其该项诉讼请求缺乏行政协议依据，同时也不符合国家赔偿法关于赔偿直接损失的规定，本院不予支持。王君又主张，汽开管委会为达到隐瞒事实真相的目的两次伪造其签名，对其造成精神损害，应依照侵权责任法给予精神损害赔偿。但是，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定，只有在行政机关的行政行为限制人身自由、造成人身伤亡的情形下，致人精神损害的，行政机关应当承担精神赔偿责任。王君请求精神赔偿并不符合国家赔偿法规定的法定条件。行政机关不履行交房法定职责违法行为造成当事人损失，承担的是行政赔偿责任，应当优先适用国家赔偿法的规定，只有在国家赔偿法没有规定的情况下，才能够适用民事法律规定，因此，王君主张适用侵权责任法予以精神损失赔偿，本院不予支持。
应当指出的是，行政诉讼法将行政协议案件明确为行政诉讼的受案范围，人民法院就应当按照行政诉讼法的规定，围绕被诉行政行为的合法性，优先适用行政法律规范，进行审理和判决。一、二审按照合同案件、适用民事法律规范对本案进行审理和判决，未明确被诉行政行为，未对被诉行政行为的合法性作出判决不当，本院予以指正。
综上，王君的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回王君的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 高 珂
审判员 李明义
书记员 关 月
