最高法判例：政府没有给予工业用地和非住宅房屋被征收人产权调换权利，是否违法？
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☑ 裁判要点
给予产权调换选择权的前提条件是，政府要有可供建设产权调换房屋的土地资源。在土地存量资源有限的大背景下，因客观上难以提供工业用地和非住宅房源，补偿决定和补偿方案没有给予非住宅房屋被征收人产权调换权利，系地方政府根据当地土地利用规划现状作出的合理调整，不违反法律规定。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行申5098号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）三亚卢氏实业有限公司。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省三亚市天涯区人民政府。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省三亚市人民政府。
再审申请人三亚卢氏实业有限公司（以下简称卢氏公司）因诉被申请人海南省三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）、海南省三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）房屋征收决定及行政复议一案，不服海南省高级人民法院于2018年12月10日作出的（2018）琼行终1039号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年5月7日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2019年8月27日组织各方当事人在本院第一巡回法庭第二法庭公开开庭询问。再审申请人卢氏公司委托代理人卢广育、关义松，被申请人天涯区政府行政机关负责人李丽英，委托代理人黎坚运、吴鲲，三亚市政府委托代理人陈丽繁，到庭参加询问活动。三亚市政府行政机关负责人未到庭，已出具书面材料说明理由。案件现已审查终结。
2008年，三亚市政府公布《南边海控制性详细规划》。2012年，三亚市政府批准实施《三亚市南边海片区城市设计暨控制性详细规划》。2016年，南边海环河口棚改项目作为一项重点工作被纳入三亚市天涯区国民经济和社会发展第十三个五年规划。2016年12月，天涯区政府指派工作人员就南边海环河口区域人口、房屋信息进行摸底调查。2017年1月24日，三亚市天涯区第二届人民代表大会第三次会议审议批准天涯区2017年国民经济和社会发展计划。其中，包括启动南边海环河口等棚改项目。2017年3月24日，天涯区政府二届第14次常务会原则通过《南边海环河口补偿安置方案》。2017年3月26日，天涯区二届区委常委第26次（扩大）会议通过《关于报送三亚市南边海环河口棚户区改造征收补偿安置方案的请示》。2017年4月2日，天涯区政府将经有关部门反复论证后拟定的《南边海环河口补偿安置方案》（征求意见稿）在征收范围内公布，公开征求公众意见，并告知被征收人可通过电子邮件、邮寄、书面三种形式向三亚市天涯区棚户区改造工作领导小组办公室（以下简称天涯区棚改办）提出意见，征求意见的期限为2017年4月2日至2017年5月2日。2017年4月5日，三亚市政府办公室向各区人民政府、各管委会及市政府各有关单位印发三亚市住房和城乡建设局制定的《三亚市2017年重点棚改项目推进时间节点表》和《三亚市2017年计划启动棚改项目推进时间节点表》，要求认真贯彻执行。2017年4月25日，中共三亚市天涯区委维护稳定工作领导小组办公室向天涯区政府呈报天维稳办（2017）31号《关于三亚市棚户区南边海环河口片区房屋征收的社会稳定风险评估报告》，对南边海环河口棚改项目实施过程中可能发生的社会稳定风险进行识别和评价。2017年5月5日，天涯区政府将征求公众意见后的《南边海环河口补偿安置方案》（修改稿）在征收范围内予以公布。同日，天涯区政府二届第20次常务会议经审议原则同意《南边海环河口征收决定》。2017年5月8日，天涯区二届区委常委第32次（扩大）会议审议并通过区政府党组《关于报送三亚市南边海环河口棚户区改造项目房屋征收决定的请示》。
2017年5月10日，天涯区政府发布天府（2017）122号《关于三亚市南边海环河口棚户区改造项目房屋征收决定的公告》，公示《三亚市南边海环河口棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称122号征收决定）的内容：因实施南边海环河口棚改项目需要，天涯区政府决定征收该项目范围内国有土地上的所有房屋，征收范围为：东至南边海鸿洲码头，西至三亚河口，南至南边海路，北至三亚河口；项目总占地面积约173342平方米(约260亩)，征收房屋及建筑附属物总建筑面积约230939平方米，共约553户，人口约1240人；征收主体为天涯区政府；征收实施单位为三亚市天涯区住房和城乡建设局(以下简称天涯区住建局)；征收签约期限为2017年5月10日至2017年8月10日；房屋征收补偿方案为附件1，即天府（2017）119号《三亚市天涯区人民政府关于印发三亚市南边海环河口棚户区改造征收补偿安置方案的通知》(以下简称119号补偿方案)；被征收人对该征收决定不服的，可以在征收决定发布之日起60日内依法申请行政复议，也可以自征收决定发布之日起6个月内依法向人民法院提起行政诉讼。同日，该公告还将119号补偿方案和《三亚市南边海环河口棚户区改造项目房屋征收红线图》作为122号征收决定的附件一并予以公布。其中，119号补偿方案第六条第一项规定：南边海环河口棚改项目补偿安置方式分为产权置换、货币补偿、产权置换与货币补偿相结合三种，具体方式由被征收人自行选定；产权置换只适用于住宅房屋，非住宅房屋不能选择产权置换；被征收人选择货币补偿，按安置房屋的市场评估价值进行货币补偿或按每平方米1.5万元(可上浮15％)给予补偿；安置房建设地点拟定在三亚市吉阳区东岸安置区；此外，该方案还对征收补偿安置原则、被征收房屋的认定条件、临时过渡及其它补偿、安置房建设地点建设标准及选房原则、搬迁奖励、福利保障及强制搬迁等方面的事项作出明确规定。2017年7月17日、7月18日，经三亚市天涯区财政局批复同意，中国人民银行三亚市中心支行许可天涯区住建局在平安银行股份有限公司三亚支行、交通银行股份有限公司三亚大东海支行开立专用存款账户作为项目征收补偿款专有存款户。随即，天涯区政府启动征收补偿安置工作，先后与部分被征收人签订房屋征收补偿安置协议，并支付补偿款。
卢氏公司所属三亚市鹿园冰厂在南边海环河口棚改项目征收范围内。2017年6月11日，卢氏公司8位股东联名向天涯区政府提交《关于给我们一个安居创业之所的请求信》，要求天涯区政府按照119号补偿方案的规定，针对卢氏公司范围内的住宅用房，给每位股东安置一套120平方米的安置房；参照三亚市政府对三亚博誉冷冻厂等五家企业的补偿办法，对卢氏公司生产工厂范围内的固定资产（厂房、设备及附属设施）进行补偿，具体标准按照方案公布之日的评估价格对厂房和设备进行拆迁补偿；对其所使用的被征土地进行作价补偿。天涯区棚改办律师谭少涛给卢氏公司作出《回复》，要求卢氏公司提供关于被征土地、房屋的相关证明材料。2017年6月27日，因卢氏公司与天涯区政府就补偿安置问题未能达成一致意见，卢氏公司向三亚市政府申请行政复议，请求撤销天涯区政府作出的122号征收决定和119号补偿方案。三亚市政府受理该申请后，于2017年8月2日组织召开会议对案件进行调查，并向天涯区政府发出《行政复议答复通知书》，要求天涯区政府在10日内提交书面答复及作出行政行为的证据、依据等材料。2017年8月11日，三亚市政府作出三府复决字（2017）299号《行政复议决定书》（以下简称299号复议决定），维持天涯区政府作出的122号征收决定和119号补偿方案，并将复议决定依法送达给卢氏公司和天涯区政府。2017年8月30日，卢氏公司提起本案行政诉讼，请求撤销122号征收决定、119号补偿方案和299号复议决定。
三亚市中级人民法院（2017）琼02行初437号行政判决认为，天涯区政府作出的122号征收决定是为实施棚户区改造，完善城市基础设施，改善居民居住条件及生活环境，具有公益性质，符合天涯区“十三五”国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，具备征收要件。122号征收决定和119号补偿方案依据充分。天涯区政府将经过反复论证、审议后通过的119号补偿方案（征求意见稿）在征收范围内公布，公开征求公众意见；对该项目进行社会稳定风险评估；将通过的122号征收决定及时公告，告知复议、诉讼权利；开立征收补偿款专用存款账户，确保专户存储、专款专用。122号征收决定和119号补偿方案符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回卢氏公司的诉讼请求。卢氏公司不服，提起上诉。
海南省高级人民法院（2018）琼行终1039号行政判决认为，旧城区改造过程中，政府通过商业开发的形式来补充旧城改造资金的不足，目的仍是为改善被征收人的居住环境、提高生活品质，不能否定征收的公共利益目的。涉案土地一直登记在三亚市海外房地产开发公司名下，卢氏公司不能证明其是涉案土地、房屋的合法产权人，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》中被征收人相关补偿权利的规定。被征收房屋如果不是合法居住的房屋，而是厂房、仓库、地、地下室等征收人不能选择产权置换，只能获得货币补偿。一审判决驳回卢氏公司的诉讼请求，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持原判。
卢氏公司申请再审称：1.122号征收决定和119号补偿方案剥夺卢氏公司作为被拆迁人依法享有的拆迁补偿方式的选择权。2.119号补偿方案货币补偿标准偏低。3.天涯区政府借棚户区改造之名，行房地产商业开发之实，征收项目缺乏合理性。请求撤销一、二审判决，撤销122号征收决定、119号补偿安置方案和299号复议决定，依法对本案予以再审。
天涯区政府答辩称：1.卢氏公司不是被征收房屋的合法产权人，不具有被征收人资格。2.因房屋调换指标中无工业用房，故无法提供工业厂房用地进行置换，只能给予货币补偿。3.天涯区政府提供了三种货币补偿方式，补偿标准合理。4.天涯区政府作出征收决定依据充分，符合公共利益需要。请求驳回卢氏公司再审申请。
三亚市政府答辩称：122号征收决定和119号补偿方案事实充分，适用法律正确，程序合法。
本院经审查认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九、十、十一、十二、十三条规定，征收房屋的各项建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；旧城区改建项目应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日，应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用；作出房屋征收决定后应当及时公告。本案中，三亚市政府于2008年公布《南边海控制性详细规划》，并于2012年批准实施《三亚市南边海片区城市设计暨控制性详细规划》，南边海环河口棚户区改造项目作为重点工作被纳入天涯区国民经济和社会发展规划和天涯区2017年国民经济和社会发展年度计划，符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；天涯区政府组织有关部门对补偿安置方案进行论证和审议，在征收范围内公布补偿方案征求意见稿，公开征求公众意见，征求意见的期限符合不少于30日的要求，在征收范围内公布征求公众意见后补偿安置方案的修改稿；天涯区委维护稳定工作领导小组办公室向天涯区政府呈报涉案征收项目的社会稳定风险评估报告；涉案项目的征收补偿资金足额到位、专户存储；征收决定依法进行公告。122号征收决定、119号补偿方案证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；299号复议决定维持122号征收决定和119号补偿方案，事实清楚，程序合法。一、二审驳回卢氏公司的诉讼请求，并无不当。
卢氏公司主张，122号征收决定和119号补偿方案剥夺其作为被拆迁人依法享有的拆迁补偿方式的选择权。但是，给予产权调换选择权的前提条件是，政府要有可供建设产权调换房屋的土地资源。在土地存量资源有限的大背景下，尤其像三亚市这样限制发展工业的国际旅游城市，因客观上难以提供工业用地和非住宅房源，补偿方案没有给予非住宅房屋被征收人产权调换权利，系地方政府根据当地土地利用规划现状作出的合理调整，不违反法律规定。以此为由申请再审，理由不能成立。卢氏公司又主张，天涯区政府作出119号补偿方案货币补偿标准偏低。但是，119号补偿方案第六条第二款明确规定，非住宅房屋按被征收人合法房屋的市场评估价值进行货币补偿。该补偿标准符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定。其该项再审申请理由，亦不能成立。卢氏公司还主张，天涯区政府借棚户区改造之名，行房地产商业开发之实，征收项目缺乏合理性。但是，涉案棚改项目作为重点工作被纳入天涯区国民经济和社会发展规划，以及天涯区2017年国民经济和社会发展年度计划，属于按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定的“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”进行的房屋征收，符合公共利益需要的征收目的。以此为由申请再审，缺乏事实根据。
综上，卢氏公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回三亚卢氏实业有限公司的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 宋楚潇
审判员 寇秉辉
二〇二〇年四月二十七日
法官助理 张巧云
书记员 蓝玉喜
