最高法判例：未交付安置房是否构成解除补偿安置协议的审查
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☑ 裁判要点
1.被诉补偿安置协议系双方当事人在协商一致的基础上自愿签订，并无证据证明存在应予撤销的情形。行政机关已经履行了除房屋回迁安置以外的全部义务，还履行了协议约定的多项补偿权益，被拆迁人也已足额获得了协议约定的除了安置面积之外的其他补偿权益。过渡费即在拆迁活动中，拆迁主体向被拆迁对象发放的经过核算的、类似房租补贴的钱款，一般发放至拆迁主体履行完毕交付安置房义务时止。被诉协议一直在按照约定的内容和方式履行，各项应付费用并未停止发放，过渡费按照约定也进行了翻倍发放。
2.安置房建设一直在加紧完善各项手续，不存在合同目的无法实现的情况。原审法院未查明安置房建设等相关事实，应进一步查明。行政机关存在未及时交付安置房的情形，但原审法院根据《合同法》第九十四条第四项的规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”，判决解除合同，适用法律错误。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）最高法行申15143号
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：郑州市中原区人民政府。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：宋会春。
再审申请人郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）因与被申请人宋会春行政协议一案，不服河南省高级人民法院（2019）豫行终143号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
中原区政府申请再审称，依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第九十一条第二、三、四项之规定申请再审。请求将本案发回重审或依法改判。事实与理由：（一）中原区人民政府依据新证据申请再审。由安置房建设单位碧桂园于2020年8月出具的柿园村安置房建设计划及现场施工进度照片表明，柿园村安置房计划于2022年8月交付，现场照片反映出安置房正在加紧建设，根本不存在无法交付的可能性。（二）二审判决认定中原区政府迟延交房导致合同目的不能实现，并适用《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）九十四条将协议解除系认定事实错误、适用法律错误。首先，关于安置房建设手续及实际建设进度问题等事实认定方面，国家各个层面长久以来一直将安置房建设摆在关乎民生的重要位置上，正是由于安置房的特殊性，使其在性质、手续审批、施工建设等方面不同于一般的商品房建设，为了使老百姓尽快完成回迁，前期开工建设条件获得了很多来自于政策方面的支持。《郑州市人民政府办公厅关于加快推进棚户区改造工作的通知》（郑政办[2014]18号）文件规定，安置房只要完成施工图安全审查，保障质量安全监管工作等必要条件即可开工建设，建设用地规划许可证和建设工程施工许可证不是开工建设的必要条件。二审中，中原区柿园村拆迁安置工作指挥部已就实际建设进度问题向二审法院提交了书面情况说明，地下已开挖，计划三年内安置完毕，二审法院在未实地调查的情况下认定安置房未实际建设，显然不当。（2019）豫行终143号行政判决书以安置房未取得土地使用手续、建设规划许可、未实际建设、未约定交付时间等认为合同目的不能实现而解除协议，属于认定事实不清，符合再审启动的条件。其次，关于法律适用方面，（2019）豫行终143号行政判决书适用《合同法》第九十四条第四款将协议解除属于适用法律不当。因为拆迁安置补偿协议中并没有关于安置房交付时间的约定，中原区政府没有违约行为，也没有怠于履行合同义务致使无法交付安置房的行为，二审法院适用该款规定将协议解除属于适用法律错误，应予纠正。
宋会春提交意见称，（一）中原区人民政府再审申请超法定期限。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称《行政诉讼法司法解释》)第一百一十条规定“当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。有下列情形之一的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出：（一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”。本案二审判决于2019年6月3日生效，中原区政府应当在当年12月3日前提起再审申请，但其于2020年9月25日才提起再审申请，超过法定期限九个多月，应当不予受理或者驳回再审申请。（二）关于本案合同目的是否能实现的问题。涉案协议第五条主要约定“交房标准与开发企业出售的商品房标准一致，并办理单独的房屋所有权证”。由此可见，本协议的目的是，中原区政府应交付具有房屋所有权证的商品房。其提交的照片不能证明其在合理期间交付该商品房。建设用地规划许可证和建设工程施工许可证是交付商品房的必要条件，中原区政府承认无上述两证，其在合理期限内不能达到交付商品房的合同目的。（三）中原区政府有以下违约违法行为：协议书没有约定交房期限，违反了《合同法》第十二条第（六）项规定；明知其未取得建设用地规划许可证，迫不及待与村民签订拆迁补偿安置协议并违法施工，违反了《城乡管理法》之规定，应当按《建筑法》和《质量管理法》规定予以处罚；未召开采取听证会，未听取拆迁户意见，更未经专家论证，违反了《行政许可法》第三十六条规定；制定的格式合同，且不能说明何时交付商品房，违反了《合同法》第三十九条规定；未在合理期间交付商品房，且不具备交付商品房的条件。请求维持二审判决，驳回中原区政府的再审申请。
本院经审查认为，本案的争议焦点为中原区人民政府提交的证据是否可以认定为新证据，其再审申请有无超出法律规定的申请再审期限；本案二审判决解除动1-061号《拆迁补偿安置协议》是否符合法律规定。
关于中原区人民政府提交的证据是否可以认定为新证据以及其再审申请有无超出法律规定的申请再审期限的问题。中原区人民政府收到二审判决时间是2019年6月15日，于2020年10月14日向本院申请再审，已经超过了法律规定的六个月的申请再审期间。依照《行政诉讼法司法解释》第一百一十条规定，“当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。有下列情形之一的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出：（一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的。”中原区人民政府在再审申请时提交了郑州市中原区柿园安置房建设单位碧桂园项目部提交的建设计划及2020年8月17日现场进度照片、2020年12月21日柿园安置房现场进度及照片、2019年8月12日郑州名兴置业有限公司向郑州市中原区建设局提交的《关于柿园（宋庄）城中村改造项目A-04-02地块申请质量和安全监督提前介入的报告》等。根据《行政诉讼法》没有规定的，可以参照《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）规定的一般原则，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》三百八十七条、三百八十八条第三项的规定，上述证据属于在原审庭审结束后形成，无法据此另行提起诉讼的新证据，可以认定为符合《行政诉讼法司法解释》第一百一十条规定的新的证据，中原区人民政府依照新的证据申请再审符合法律规定。
关于二审判决解除涉案的《拆迁补偿安置协议》是否符合法律规定的问题。一二审查明，2013年12月23日，宋会春与中原区政府签订了涉案的编号为动1-061的《拆迁补偿安置协议》。该协议中甲方为中原区柿园村拆迁安置工作指挥部；乙方为宋会春。协议内容包括：一、被拆迁房屋状况；二、被拆迁房屋补偿；三、搬迁补助费、过渡费及奖励费发放标准；四、停车位选择；五、安置房位置及交房标准。根据《拆迁补偿安置协议》，宋会春应得安置房回迁面积600平方米，最终实际回迁面积615平方米，剩余主体房屋及其他附属物补偿金额为171077.16元，超出面积为10平方米，以每平方3000元价格购买，超出10平方米面积为5平方米，待配套开发的商品房销售价格确定后，按开盘价进行补偿。拆迁补助费5000元，每半年发放一次过渡费28800元，一次性奖励20000元，应得相关补偿194877.16元，过渡期超过三年后，过渡费翻倍，每半年发放一次金额为57600元。宋会春的过渡费实际已发放至2019年6月，但宋会春在《拆迁补偿安置协议》签订后一直未获得房屋安置。本院认为，行政协议作为一种特殊的协议类型，对其审查不仅包括是否具有行政职权、是否具有法律依据以及是否程序合法等方面，也应遵从民事法律的相关规定。《行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”但从本案已查明的事实来看，被诉行政协议并不存在上述规定的六种情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销的，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”该条规定与《合同法》第五十四条规定、《中华人民共和国民法总则》第一百四十七、一百四十八、一百四十九、一百五十一条规定相吻合，即必须存在胁迫、欺诈、重大误解或显失公平等情形。本案被诉行政协议系双方当事人在协商一致的基础上自愿签订，并无证据证明存在上述应予撤销的情形。其次，中原区人民政府已经履行了除房屋回迁安置以外的全部义务，还履行了协议约定的多项补偿权益，宋会春也已足额获得了协议约定的除了安置面积之外的其他补偿权益。该协议内容还约定“甲方为乙方设立存折账户，每半年支付一次过渡费，每次支付28800元。”过渡费即在拆迁活动中，拆迁主体向被拆迁对象发放的经过核算的、类似房租补贴的钱款，一般发放至拆迁主体履行完毕交付安置房义务时止。本案协议一直在按照约定的内容和方式履行，各项应付费用并未停止发放，过渡费按照约定也进行了翻倍发放。从2017年1月开始加倍支付过渡费为115200元/年。截止2019年8月12日，柿园安置区A-04-02地块已完成土地报批并取得批复、施工图安全审查、文物、消防、抗震、环评、人防、住保等相关手续，符合郑州市人民政府郑政办﹝2014〕18号文及市长办公会会议纪要的相关要求，达到提前开工的条件。除受大气管控、拆迁遗留问题影响外，安置房建设一直在加紧完善各项手续，不存在合同目的无法实现的情况，二审法院未查明安置房建设等相关事实，应进一步查明。中原区政府存在未及时给予宋会春拆迁安置房屋的情形，但二审法院根据《合同法》第九十四条第四项的规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”，判决解除合同，适用法律错误。
综上所述，中原区人民政府的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第二项、第三项、第四项的规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款之规定，裁定如下：
指令河南省高级人民法院再审本案。
审判长 包剑平
审判员 杜 军
审判员 袁晓磊
二〇二〇年十二月三十日
书记员 杨 鹏
