作者简介 刘玖林，男，四川仪陇人，重庆大学法学院助理研究员，法学博士。
摘 要：我国耕地保护存在耕地面积持续递减、地力严重退化、环境风险越发严峻等突出问题，其核心原因在于，违法成本过低、激励机制不足及制度体系逻辑失衡。《耕地保护法(草案)》(征求意见稿)第70条规定的惩罚性赔偿制度具有推进耕地损害赔偿均衡化、贯彻最严格耕地保护政策、构筑耕地保护多元共治机制的整合功能，是破解耕地保护实践困境的有效方案。但惩罚性赔偿非属常态责任形式，耕地侵权惩罚性赔偿制度的法律化应从主、客观方面作出严格限制。在责任构成方面，行为要件宜为违反法律规定而非违反国家规定，过错要件宜限于故意而不含重大过失，因果要件宜采证明责任正置而非倒置，结果要件宜限于造成严重后果而非情节严重。在数额认定方面，惩罚数额计算模式宜采单一倍率限制模式，惩罚基准应以受害人实际损失数额但不含精神损害赔偿金为据，惩罚倍数宜限定为二倍以下，量定因素可综合考虑罚款或罚金。
关键词：耕地保护法；惩罚性赔偿；土地管理法；法律责任；粮食安全
本文载《现代法学》2025年第1期
目 次
一、引言
二、现行耕地保护制度的运行实效及主要原因
三、惩罚性赔偿制度破解耕地保护实践困境的功能意义
四、耕地保护法引入惩罚性赔偿制度的特殊考量
五、耕地保护法规定惩罚性赔偿制度的路径构想
六、结语
一、引言
2024年中央经济工作会议强调：“严守耕地红线，严格耕地占补平衡管理。”耕地事关人类社会永续发展，是保障国家粮食安全和生态环境安全的根本依托。耕地保护历来属于土地法治建设的核心议题，健全耕地保护制度既是构建我国土地善治体系的重要组成部分，也是关系我国高质量发展的重大战略问题。作为十四届全国人大常委会立法规划的第一类项目，制定耕地保护法对于推进耕地治理体系和治理能力现代化具有重大意义。面对严峻的耕地保护形势，2022年9月5日公布的《耕地保护法(草案)》(征求意见稿)第70条第1款后段规定：“侵权人违反法律规定故意污染耕地造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”超越惩罚是法律文明发展的基本方向，填补被害人所受损害系侵权责任法的最高指导原则。耕地保护法引入惩罚性赔偿制度是否必要及妥洽，相应的惩罚性赔偿制度规范设计是否科学及完备，则是耕地保护法制定过程中应予审慎思考的重大立法问题。
回顾既有文献可以发现，现有研究主要从权利义务视角探讨耕地之上的法权结构，试图织密耕地保护各方的法定义务。法律责任同为法学的基本范畴和法律强制力的实质所在，但学界基于责任视角就耕地保护制度展开的分析论证总体偏少。个别研究对耕地保护法律责任有过专文探讨，但或是侧重公法责任而未及私法责任，或是注重补偿性赔偿而轻视惩罚性赔偿，这势必难以形成法治赋能耕地保护的制度合力。本文拟从梳理我国现行耕地保护制度的运行实效及主要成因入手，通过廓清惩罚性赔偿制度嵌入耕地保护法的实践效能及耕地侵权惩罚性赔偿制度法律化的特殊考量，提出耕地保护法引入惩罚性赔偿制度的规范表述方案，以此襄助耕地保护法的科学制定。
二、现行耕地保护制度的运行实效及主要原因
耕地保护法引入惩罚性赔偿制度，属于土地法治中的制度创新。本着立法谦抑的基本理念，如果现行法律制度足以有效调整社会关系，就不必另行创设新的法律制度。循此而论，检视现行耕地保护制度的运行实效，回溯耕地保护形势依然严峻的制度成因，不仅是践行科学立法原则的当然之举，更是揭示惩罚性赔偿制度如何赋能耕地保护的前置步骤。
（一）事实之维：现行耕地保护制度的运行实效
党的十八大以来实施的一系列耕地保护“硬”措施，初步遏制了耕地总量持续下滑趋势，有力回答了“谁来养活中国”这一世纪难题。不过，现行耕地保护制度的运行实效与耕地“三位一体”保护的价值目标仍然存有较大差距，中国式现代化进程中的耕地保护任务依然艰巨。
1.数量向度：耕地面积持续递减
底线思维是治国理政的基本方略。基于人口数量、粮食亩产与复种指数等综合因素，“十一五”规划纲要明确提出耕地保有量保持1.2亿公顷(18亿亩)。此后，党和政府反复强调严防死守18亿亩耕地红线，确保18亿亩耕地红线不被突破。2021年公布的国土“三调”数据显示，截至2019年年底，我国耕地面积为12786.19万公顷(191792.79万亩)，较好实现了国务院确定的2020年耕地保有量不少于18.65亿亩的规划目标。然而，现行耕地数量保护制度仍然难以承受守住耕地红线的重任：一是全国耕地面积总体递减。对比2013年公布的国土“二调”数据，十年来，全国耕地面积减少约1.13亿亩。二是人均耕地相对较少。现有人均耕地仅为1.4亩，相当于世界人均耕地面积的37%左右。三是年度耕地面积减少量并未呈线性下降趋势。比对2010—2019年间自然资源部发布的相关资源公报中所涉耕地数据，除2013年度与2018年度全国耕地面积较上一年度有增加之外，其余年度均呈减少趋势，且年度减少耕地面积并未随着最严格耕地保护政策的实施而直线下降。四是永久基本农田全部建成高标准农田的储备数量不足。七至十等的低等耕地占比22%、数量达4.44亿亩，由此可知，中高等耕地仅为14.74亿亩，严重低于永久基本农田保护面积不少于15.46亿亩的规划目标。这就意味着部分低等耕地也会被划入永久基本农田，那么，“农田必须是良田”的目标定位必然大打折扣。
2.质量向度：耕地地力严重退化
耕地质量是“藏粮于地”的重要依托。全国耕地质量平均等级提升为4.76等，有力地说明了现行耕地质量保护制度对于维系耕地地力富有成效。不过，耕地质量保护实践仍存如下隐患：其一，耕地分布呈现北增南减、西扩东缩的空间变化，耕地重心从东南湿热地区向西北温干地区加速移动，自然要素的变化使耕地质量整体下降。国土“三调”数据显示，全国64%的耕地分布在秦岭—淮河以北，降水和积温等正向因子的急剧变化使耕地用于农作物生产的适宜性指数由0.681下降至0.663，下降幅度达2.6%。其二，耕地土壤主要性状变幅较大，基础地力有待提高。2021年度国家耕地质量监测报告显示，耕层厚度浅化现象比较严重，耕层厚度≤20.0cm的比例达到68.2%；耕层土壤容重总体偏高，耕层土壤容重＞1.3g/cm3的比例达到47.3%；耕层土壤酸化趋势加重，耕层土壤pH值≤5.5的占比达20.9%。耕地理化性质的劣化直接影响作物产量，以致我国耕地基础地力贡献率远低于发达国家的水平。
3.生态向度：耕地环境风险不断呈现
生态良好是保障耕地永续利用的关键支撑。耕地生态保护制度的全面实施，使土壤污染加重趋势得到初步遏制，全国受污染耕地安全利用率达到91%以上。但是，耕地领域的环境风险仍需被认真对待：一方面，生态非友好型生产方式导致耕地生态系统服务功能受损。以2021年为例，我国化肥单位面积用量达欧美国家的2—3倍，农药单位面积用量达世界平均水平的2.5倍，这不免危及农业生物安全。另一方面，高标准农田建设中存在失范行为。部分高标准农田建设选址在林地之上，出现“退林还耕”等错误做法；即便选址为农田，建设中存在大规模砍伐田间树木的极端行为，这不免诱发新的地质灾害。
（二）规范之维：耕地保护形势依然严峻的制度成因
耕地保护是一项系统工程。虽然耕地保护目标尚未完全实现的制度成因复杂多样，但可将其归结为以下三个主要方面。
1.加害人视角：现行耕地保护制度违法成本过低
耕地违法行为不降反升，很大程度上是现行耕地保护制度违法成本过低所致。首先，虽然耕地刑事责任最为严厉，但规制范围十分有限，构成要件极其严苛。刑法现代化的立法趋势是轻刑化、出罪化，司法实践中，耕地保护相关刑事判决的实刑比例仅为16%，可以看出，耕地刑事责任的适用尤为慎重。其次，耕地行政责任快捷高效，但行政处罚责任方式不够完整，处罚力度总体偏轻。统观现行耕地行政罚则，责任方式缺乏人身罚，规范类型多属转致规范，罚款倍数尚待法律明确。为减少行政相对人的异议，受制于处罚法定原则的行政机关多会选择从轻处罚，如此一来，行政处罚机制势必难以实现罚当其责。最后，耕地民事责任坚守同质补偿原则，难以实现外部成本内部化的制度目标。不是所有受害人都能够发现所受损害并愿意提起诉讼，以致加害人并不会对其行为后果承担全部责任，这不免激励行为人仅承担部分责任，但继续实施有利可图的不法行为。即便加害行为对应的受害人仅为单一个人，在损害赔偿之诉中能够贯彻完全赔偿原则，但在补偿性赔偿情形下，加害人极易实现侵权成本的外部化。因此，现行耕地保护制度的违法成本仍显过低，不利于有效遏制加害人的侵权动机。
2.受害人视角：现行耕地保护制度激励机制不足
个人发起耕地侵权诉讼的激励机制尚付阙如，受害人大多怠于维权或放弃维权。首先，在行政诉讼和刑事诉讼案件中，耕地被侵权人往往缺乏直接参与诉讼而请求损害赔偿的制度通道，并且受处罚法定或罪刑法定原则的约束，行为人极易将罚款或罚金转嫁至社会外部。其次，在公益诉讼案件中，诉讼实施模式原则上坚持行政公益诉讼优先，而寥寥无几的耕地保护民事公益诉讼支持的损害赔偿金又落入第三方专项基金账户，这就使受害人借助公益诉讼实现私益救济变得遥不可及。最后，在私益诉讼案件中，一方面，受害人的维权成本通常被视为法治国家中的一般生活风险而难以诉请对方承担，维权收益和诉讼成本的落差不免使其放弃诉讼；另一方面，耕地保护具有公共性特征，受害人在大规模侵权中常常抱持观望态度，这就不免引发集体行动中的“搭便车”困境。耕地破坏中的受害人多为法律素养相对欠缺的农民，即便受害人系“三权分置”背景下法律素养相对较高的新型农业经营主体，但土地经营权人迫切希望在有限期间内实现经济效益最大化，这种资本逐利逻辑决定其往往缺乏耕地保护的行为动机甚至沦为耕地破坏的始作俑者。由是，耕地侵权中的受害人集体沉默，守法成为一种利益损失，违法变成一种生财之道，耕地保护的现实窘境形成。
3.国家视角：现行耕地保护制度体系逻辑失衡
耕地保护的任务依然艰巨，很大程度上缘于现行耕地保护制度不够系统完整、实施机制不够长效严密。其一，从粮食安全战略举措来看，“藏粮于地”的法治保障不应弱于“藏粮于技”的保护力度。植物新品种研发作为“藏粮于技”的具体实践，《中华人民共和国种子法》第72条第3款就故意侵犯植物新品种权的惩罚性赔偿作出了明确规定。但是，“藏粮于地”的法治保障体系尚未引入惩罚性赔偿制度，以致“藏粮于地”与“藏粮于技”的保障力度存有失衡之虞。其二，从耕地“三位一体”的保护目标来看，耕地数量、质量的保护力度应与耕地生态的保护强度保持均衡。针对耕地生态遭到严重破坏的情形，人民法院可依据《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第1232条判定行为人承担惩罚性赔偿责任。耕地数量、质量受到严重破坏时，却不能判以惩罚性赔偿责任，这未免与耕地“三位一体”的保护目标相互抵牾。其三，从耕地保护执法机制来看，法律实施更多是以专项整治的形式展开，这种执法模式极易挤兑国家常规监管资源，助长行为人的投机心理。何况，耕地行政主管机关与被监管对象在空间分布上本就严重错位。其四，从耕地保护诉讼实践来看，不仅存在权利主体范围难以界定、案件事实难以认定等审理难点，而且某种程度上存在“轻民事救济而过分倚重行政救济”的消极倾向。
总之，现行耕地保护制度未有效配置民事责任机制，难以充分实现耕地保护规划目标。为坚决守住耕地保护红线，耕地保护法亟待引入具有提高违法成本、激励个人合理维权、助益社会多元共治的惩罚性赔偿制度。
三、惩罚性赔偿制度破解耕地保护实践困境的功能意义
法治的本质是形式法治与实质法治相结合的“法理之治”。惩罚性赔偿属于准刑罚，一度被视为法律体系中的异物。因此，耕地保护法规定惩罚性赔偿制度，不仅要看该制度能否反映社会现实需求，更应检视其是否符合法理正当逻辑并具备制度整合效能。
（一）惩罚性赔偿制度是推进耕地损害赔偿均衡化的重要机制
正义是衡量法律之善的尺度，立法应当最大限度地实现正义。耕地保护法引入惩罚性赔偿制度，区分一般侵权与故意侵权的责任效果，有益于推进耕地损害赔偿均衡化。就正义的历时性来看，正义之面经过了从抽象到具体、从理论到实践、从绝对到相对的发展演替。耕地保护领域以权利机制践行分配正义，以责任机制追求矫正正义，但完全赔偿原则的僵化反而使单一的补偿性赔偿矫正不足，难以达致责任基础与责任效果的镜像统一。就正义的共时性来看，正义意味着同等情形平等对待，不同情形“比例性”地平等对待。显然，故意侵权与一般侵权难谓同等情形，若法律不加区分地平等对待，无异于放纵加害人继续从事“以小博大”的违法行为。惩罚性赔偿制度遵循相称性原则，赔偿数额基于主、客观要素综合而定。在耕地保护领域引入惩罚性赔偿制度，一方面，突破全有或全无的极端思维定式，有利于耕地侵权纠纷的公平、有效解决；另一方面，承认知识的相对条件性，有利于弥合公私法严格分立形成的制度间隙，增进法律适用效果的可接受度。
（二）惩罚性赔偿制度是贯彻最严格耕地保护政策的有力路径
政治意志仰赖法律文本的规范表达，立法活动服务于国家重大战略需要。惩罚性赔偿制度嵌入耕地保护法具有深层次的政治考量，因应我国健全最严格耕地保护政策的实践诉求。一方面，耕地保护领域适用惩罚性赔偿制度，在习近平总书记关于“三农”工作的重要论述中能够寻找到有力的思想支撑；另一方面，耕地保护领域适用惩罚性赔偿制度，在国家重要政治文本中能够寻找到相应的规范渊源。由此可见，耕地保护乃“国之大者”，坚持“严”的主基调是中国式现代化进程中耕地保护制度的突出标识。最严格耕地保护政策的法律化，离不开严厉的法律责任机制及严密的法律制度体系。刑事责任与行政责任最为严厉，但耕地保护刑事司法存在过度谦抑、行政执法呈现“宽松软”特点，因而最严格耕地保护政策亟待系统严密的民事责任加以策应。然而，补偿性赔偿未能充分考量耕地资源的“自然垄断性”，忽视维权行动的社会成本分担问题，以致总体上存在赔偿不足等制度缺憾。考虑到社会在任何时候都不可能只依靠某一项制度，而是需要建构一套彼此制约、相互补充的制度，故立法者应尽可能使责任机制多样化。惩罚性赔偿具有特别威慑和一般威慑双重预防功能，能够有效吓阻违法者或其他人从事类似违法活动，因此，惩罚性赔偿制度是贯彻最严格耕地保护政策的有力路径。
（三）惩罚性赔偿制度是构筑耕地保护多元共治机制的关键支撑
个人是耕地保护的原发性力量，惩罚性赔偿制度能够激发各个主体的主动性。虽然威慑为耕地保护领域适用惩罚性赔偿制度提供了强有力论据，但仅仅基于威慑的正当性论证和有效性阐释，仍然存在潜在危险。若想有效证成惩罚性赔偿制度扩及耕地保护领域的正当性，还需要指出功利主义导向的惩罚性赔偿不致遮蔽人之“主体性的意识”。我国耕地总量少，质量总体不高，后备资源不足，耕地乱象仍屡禁不止。严重无视人类福祉的耕地破坏行为自然应当属于绝对禁止的行为类型，对其施以惩罚性赔偿，不但能够“为人们提供放弃违法活动的动机”，而且有益于促成“一般的善”与“个人的善”的协调统一。惩罚性赔偿具有解决社会失范问题的秩序整合功能，能够为私人参与法律执行提供经济激励，刺激公民个人自觉扮演“私人总检察官”。长期以来，我国耕地保护存在过分注重行政管理，忽视经济手段等问题。然而，耕地侵权法律关系复杂多样，侵权损害后果常常难以准确评估。惩罚性赔偿制度拓展至耕地保护领域，既能正向激励受害人增加诉讼成本投入，也能反向激励潜在违法者主动增加风险预防投入。据此，惩罚性赔偿与行政管理一道形成耕地保护领域“公私合作”的多元共治机制，有益于推进行政主导型耕地保护模式迈向内生动力型耕地保护模式。
四、耕地保护法引入惩罚性赔偿制度的特殊考量
法律体系的融贯性关乎立法质量和法律实施。我国惩罚性赔偿法律体系采列举式立法体例，如何保证整个规范群逻辑一致和价值统一，则属耕地侵权惩罚性赔偿制度法律化应予重点讨论的“价值判断问题”。耕地保护法引入惩罚性赔偿制度除应彰显惩罚性赔偿不同于补偿性赔偿的特殊性机理外，还应凝练耕地保护领域惩罚性赔偿的领域性特征。
（一）侵权行为的违法性要件不宜舍弃
惩罚性赔偿是依加害人的行为恶性作判断，着重表达不赞同和谴责的法律立场，因此，惩罚性赔偿裁决具有合理性的最重要标志是加害人行为的可受谴责程度。违法性是侵权行为可非难性的集中体现，反映了行为人对法秩序的公然无视，将其纳入耕地保护领域惩罚性赔偿的特殊考量事项，有助于实现罚当其责。不过，在“过错吸收违法”的中国侵权法体例下，法律规范和学术理论就惩罚性赔偿是否以违法性为要件存在两种截然相反的立场。聚焦惩罚性赔偿制度功能以及耕地侵权内在特征，耕地保护法表达惩罚性赔偿制度，宜对违法性要件作出单独规定。
其一，虽然我国总体上采纳以过错吸收违法性的立法模式，但这并不否定某些侵权类型设定违法性要件的正当性。通过解析违法性要件否定论的根本论据可知，否定违法性要件是为了“突出对受损利益的救济和风险的分配”，而惩罚性赔偿非以受害人为中心，不以损害填补为本旨。违法性要件具有创设性与限制性要素功能，规定违法性要件可以将耕地侵权惩罚性赔偿责任控制在合理限度之内，有益于平衡“受到保护的利益”和“尊重他人自由行动的利益”。至于为何不能以“结果不法说”来否定违法性要件，其根本原因在于，“损害后果也只是显示可能存在不法性，而不是实际确认不法性的存在”。
其二，惩罚是对违法者的制裁，耕地侵权惩罚性赔偿制度以违法性为要件，契合其制度功能。惩罚性赔偿属于惩处不法行为的责任形式，然而，“我们斥责或惩罚一个人时，是因为他违反了规则，而不是只表达出我们可能会斥责或惩罚他”。相反，“惩罚一个在行为上没有任何可归咎之处的人是违反原则的”，违法性要件在于探讨结果发生的预见可能性与回避可能性。耕地保护领域的惩罚性赔偿肯认违法性要件，可以避免合法行为受到惩罚的规范冲突，对于捍卫整体法秩序的合致性、突显法律的教育导向功能意义甚大。
其三，虽然过失认定客观化致使过错与违法性认定呈现相互交织现象，但行为人存有过错并不意味着具有违法性。在早期的罗马法中，《十二铜表法》和《阿奎利亚法》同样强调违法性是责任认定的第一检验标准，而且违法性在现代侵权责任法中的功能意义还在持续强化。从实质角度看，违法性注重行为人违反法规范，过失概念注重行为人的非难可能性与个人的能力问题，并且“过错的概念要比违法行为的概念在内涵和外延上更为宽泛”。因此，耕地侵权惩罚性赔偿制度的违法性要件与过错要件不可偏废。
其四，知识产权等领域的惩罚性赔偿制度未规定违法性要件，是由其自身特点决定的，对耕地侵权惩罚性赔偿制度是否确定违法性要件不具有直接参考价值。作为典型的设权模式立法，知识产权的类型和内容实行严格的法定主义，这就意味着，只要侵害知识产权就当然违反法律规定，并且侵害知识产权的行为属于典型意义上不劳而获的不诚信行为，因而知识产权惩罚性赔偿制度无须单独规定违法性要件。耕地保护属于典型的行民交叉问题，耕地侵权行为之认定带有极为突出的政策考量性，规定违法性要件，可为公私法的体系融贯留下必要的“制度接口”。
（二）因果关系的证明责任无须倒置
因果关系是侵权责任的核心构成要件，无须因果关系的损害赔偿绝非侵权责任制度。就填补损害而言，因果关系是确定最优责任主体的关键因素；就预防威慑而言，因果关系是实现最优威慑目标的先决条件。根据证明责任分配标准，原告应对权利产生规范的原因事实承担证明责任，权利受到侵害的事实本质上属于权利发生事实，因而因果关系的证明责任原则上应由被侵权人承担。但为避免产生不公平的结果，法律规范层面存在因果关系证明责任倒置立法的例外。梳理我国惩罚性赔偿法律体系，因果关系证明责任规范存在正置与倒置两种立法方案。通过对比发现，耕地保护领域中的惩罚性赔偿制度宜采因果关系证明责任正置方案。
首先，环境侵权惩罚性赔偿制度实行因果关系证明责任倒置，是因为环境侵权具有累积性、滞后性、多因性等特征，但耕地侵权并不存在此类特征。环境侵权具有“二阶性”和“强技术性”，实行因果关系证明责任倒置更有益于保护被害人的侵权请求权，实现当事人地位的实质对等。相反，耕地侵权的作用机理大体呈线性单一特征，多表现为耕地的“非粮化”和“非农化”，这种直观性的耕地破坏行为与物理上的即时损害后果之间引起和被引起的关系较为明显，不存在法律特别规定的必要。
其次，因果关系证明责任倒置的立法初衷是保护受害人的损害救济权，但惩罚性赔偿的制度面向以惩罚侵权人为重心。举证义务存在于主张之人，不存在于否认之人，系证明责任分配的基本原则。环境侵权实行因果关系证明责任倒置，是为了倾斜保护被侵权人。惩罚性赔偿已不存在对受害人一方进行充分救济的法理基础，自然也就无须另设因果关系证明责任倒置规则。何况，耕地侵权责任与环境侵权责任在补偿性赔偿的因果关系要件方面本就存异，耕地侵权惩罚性赔偿因果关系要件的严苛程度不应低于其补偿性赔偿的因果关系要件，故耕地侵权惩罚性赔偿制度应适用因果关系证明责任正置规则。
最后，即便因果关系证明责任存在倒置立法的法定情形，但被侵权人仍需要对行为与损害之间的因果关系加以证明。倘若耕地侵权惩罚性赔偿制度适用因果关系证明责任倒置规则，势必增加司法适用难题。实证研究表明，司法实践中基本没有严格适用因果关系证明责任倒置规范。被侵权人需要对环境侵权责任因果关系承担初步证明责任已成司法共识，但此种司法修正不仅事实上已将证明责任倒置规则虚置，更难以回答关联性证明与因果关系证明是何关系，以及关联性证明应当达到何种证明程度等司法难题。由此可见，若耕地侵权惩罚性赔偿制度适用因果关系证明责任正置规则，反而能够减少司法分歧。
（三）损害后果的加重要件应予保留
惩罚性赔偿是私法中的“外来因素”，旨在制裁极其严重的侵权行为，而严重侵权行为最为直观的体现即为损害后果的严重性，因此，耕地侵权惩罚性赔偿制度应以损害后果的严重性为要件。不过，关于惩罚性赔偿是否需要具备更为严格的损害后果要件，规范与理论层面均存在肯定和否定之争。比较而言，肯定立场更为妥适。
损害事实系产生损害赔偿的基本前提，惩罚性赔偿作为损害赔偿的重要分支，并非独立的诉讼理由，而是依附并从属于补偿性赔偿。循举轻以明重的当然解释原理，惩罚性赔偿应当以补偿性赔偿为先决条件，因而惩罚性赔偿应以实际损害发生为前提。惩罚性赔偿与实际损害存在某种关联程度，是惩罚性赔偿裁决具有合理性的重要体现，因而惩罚性赔偿应以实际损害为计算基础。惩罚性赔偿与补偿性赔偿属例外和原则的关系，切不可试图以惩罚性赔偿实现所有法律制度功能和社会治理目标，仅承认遭受严重损害的耕地被侵权人可以主张惩罚性赔偿，能够充分体现私益诉讼非以惩罚威慑为原则的制度本旨。食药领域的惩罚性赔偿未对损害后果作出严格要求，根本原因在于，食药直接关系人的生命与健康，值得法律更强力度的保护。然而，耕地与人之生命健康法益的亲缘程度相对没有那么紧密，这就决定了耕地侵权惩罚性赔偿制度不宜追求“完全威慑”，而应寻求社会发展和耕地权益平衡保护的“最优威慑”。因此，耕地保护法表达惩罚性赔偿制度，应当对损害后果的严重程度作出特别要求。
五、耕地保护法规定惩罚性赔偿制度的路径构想
《民法典》确立起了惩罚性赔偿法定主义的规范立场。耕地侵权惩罚性赔偿制度的法律表述既要从形式理性视角考察其体系化位置，更需要从实质理性视角明确其责任构成要件、数额认定机制及权利主体范围。
（一）耕地保护法中惩罚性赔偿制度的体系化位置
法律是一个等级森严、结构复杂的层状物，增强立法系统性、整体性、协同性，是彰显耕地保护法形式理性的必然要求。根据自然资源部公布的《关于〈耕地保护法(草案)〉(征求意见稿)的说明》，耕地保护立法路径从分散立法转向专门立法，根本目的在于制定一部概念清晰、规范严密、结构严谨、体系完整的耕地保护基本法。为此，探讨耕地侵权惩罚性赔偿制度的法律表述，需要先对其体系化位置进行检讨。
形式理性层面的体系安排侧重关注法律文本编章节之间的逻辑结构。就宏观之维而言，耕地保护法规定耕地侵权惩罚性赔偿制度名副其实。耕地保护法是耕地保护领域中的基本法律，理应合乎体系完整统一的要求，耕地侵权惩罚性赔偿制度的法律化自然应当交由耕地保护法规定。就中观之维而言，耕地侵权惩罚性赔偿制度置于耕地保护法“法律责任”章恰如其分。惩罚性赔偿作为介于纯粹私法与纯粹公法之间的法律责任机制，置于同时涵括公私法责任的耕地保护法律责任专章，是推进耕地保护责任体系化的应然之举。就微观之维而言，耕地保护法草案将惩罚性赔偿与补偿性赔偿同款规定有欠科学。作为基础性法律的《民法典》，对立法、司法和行政均有建构和适用方面的重要意义，在《民法典》第179条补偿性赔偿与惩罚性赔偿分置规范的立法体例下，耕地保护法以专款形式对补偿性赔偿与惩罚性赔偿分别进行规定，不仅符合体系逻辑要求，而且更显立法导向价值。
（二）耕地保护法中惩罚性赔偿制度的责任构成要件
惩罚性赔偿可谓一种强有力的武器，若能合理审慎地适用，可增进国家利益，反之，若不加区分地泛用，则会造成毁灭性的损害。为避免打击错误或威慑过度，耕地侵权惩罚性赔偿责任之成立要件应综合考虑主、客观两个方面。
1.行为要件：侵权人违反法律规定
违法性要件存在“违反法律规定”与“违反国家规定”两种表达方案，耕地侵权惩罚性赔偿制度的违法性要件宜为“违反法律规定”。一是农地制度的变迁逻辑是“从政策主导到立法确认”，耕地保护法治化旨在实现法律之治，违法性要件定于“违反法律规定”更为契合立法目的。二是耕地生态受到严重损害的案件中，不免构成耕地侵权惩罚性赔偿与环境侵权惩罚性赔偿的法条竞合，二者违法性要件保持一致，能够减少耕地保护法与《民法典》的规范冲突。三是回顾《民法典》编纂过程中惩罚性赔偿之违法性要件从“违反国家规定”到“违反法律规定”的立法经过可知，以“违反法律规定”为要件更有益于平衡行为自由和秩序维护。
2.过错要件：侵权人具有主观故意
惩罚是对否定的否定，耕地侵权惩罚性赔偿制度的过错要件应当限于“故意”。其一，故意的侵权行为暗含了对他人安全利益和社会福祉的“莽撞无视”，传递了自己相较他人更为优越和更为重要的意思表示，否认了他人应当获得道德尊重的基本人权。其二，故意的侵权行为实质上属于完全无益于社会的有害行为，惩罚性赔偿能够有效阻遏此类行为再度发生。其三，《民法典》已然确立起惩罚性赔偿限于“故意”的基本立场，耕地侵权惩罚性赔偿制度以故意为要件才能契合法秩序统一性原理。其四，虽然理论界将重大过失称为准故意，学界也存在重大过失适用惩罚性赔偿的理论动议，但重大过失与一般过失之间并不存在确切的界限，二者本质上均属过失范畴，因此，故意与重大过失存在实质差异，重大过失情形不宜适用惩罚性赔偿。
3.结果要件：侵权人造成严重后果
惩罚性赔偿的后果要件存在“造成严重后果”“情节严重”“造成他人死亡或者健康严重损害”三种规范形式，耕地侵权惩罚性赔偿制度的结果要件宜为“造成严重后果”。一是“情节严重”的司法认定更多指向行为而非后果，若耕地保护领域以“情节严重”表达惩罚性赔偿的后果要件，无异于是对行为要件的重复规定，不免会让损害后果要件落空或被忽视。二是“造成他人死亡或者健康严重损害”属于极其严重的私益损害，若耕地保护领域以其作为惩罚性赔偿的后果要件，不仅会因无视耕地损害后果的公共性特征导致责任配置出现制度错位，而且会因为构成要件标准过高而使其沦为具文。三是耕地破坏是现代化进程中难以避免的副产品，以“造成严重后果”为要件,能为司法实践在承认与限制之间实现利益平衡提供适度空间。
（三）耕地保护法中惩罚性赔偿制度的数额认定机制
过分倚重重罚主义有过度“扼杀”之虑，极力限制惩罚数额又有威慑乏力之忧。贯彻最严格耕地保护政策绝非毫无节制地加重惩罚，耕地侵权惩罚性赔偿制度的审慎适用，有待立法对其数额确定方式作出原则性规定。
1.计算模式：单一倍率限制模式
惩罚性赔偿数额认定的立法体例主要包括无数额限制模式、固定金额模式和弹性金额模式，耕地保护领域惩罚性赔偿数额认定宜采弹性金额模式中的单一倍率限制模式。首先，弹性金额模式兼具无数额限制模式和固定金额模式各自的优势，有益于实现罚当其过和稳定可预期。其次，《民法典》惩罚性赔偿条款采无数额限制模式，但其立法旨趣是将惩罚性赔偿金的确定留待特别法规定，故耕地保护法不应怠惰地沿袭《民法典》确立的无数额限制模式。最后，弹性金额模式包括倍率式和数值式，前者以补偿性赔偿的特定倍数为限更为契合法律的时空性特征，后者与不法行为分离难以适应社会经济发展进而实现最佳威慑，故宜采弹性金额模式中的倍率式。至于是否应当综合运用数值与倍数的双重限制，考虑到耕地保护领域惩罚性赔偿以造成严重后果为要件，故无必要规定惩罚性赔偿最低数额，耕地保护领域惩罚性赔偿数额认定宜采单一倍率限制模式。
2.惩罚基准：受害人实际损失数额
计算惩罚性赔偿数额的可能选项主要有受害人实际损失和加害人违法所得，耕地侵权惩罚性赔偿制度宜以受害人实际损失为计算基准。一是涉农企业综合实力相对较弱，农业科技具有不确定性，耕地开发行为难免产生负外部性，因而耕地侵权惩罚性赔偿制度不宜以收益消除的完全威慑为目的。二是给予“全部损害”的惩罚性赔偿是以整个不法行为造成的全部社会损害对加害人进行惩罚，那么，以加害人的违法所得为计算基数，不免出现多个受害人可能获得惩罚性赔偿，而每个裁决都是为了惩罚整个不法行为这一结果，最终势必出现不公正的高额累积惩罚。三是惩罚性赔偿金与补偿性赔偿金是相互竞争的，若加害人早期被判以高额惩罚性赔偿，可能令其破产以致无法充分赔偿后来的受害人。循此而论，耕地保护领域的惩罚基数应以受害人的实际损失为据。至于惩罚基准是否包括精神损害赔偿金，考虑到精神损害赔偿具有一定的惩罚性功能，而基于道德利益解释理论，惩罚性赔偿某种程度上是对故意不法行为所致额外道德损害的补偿，因此，耕地保护领域惩罚性赔偿的计算基准不宜包括精神损害赔偿金。
3.惩罚倍数：二倍以下
惩罚倍数的设定是惩罚性赔偿制度设计中最棘手的一道难题。我国惩罚性赔偿的上限倍率存在十倍、五倍、三倍、二倍之别，耕地侵权惩罚性赔偿倍数应限定在二倍以下。一是耕地保护领域惩罚性赔偿以造成严重后果为要件，损害基数往往较大，将惩罚倍数限定为所受损失数额二倍以下，既遵循谦抑原则，也符合特别情势。二是根据《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》(法释〔2022〕1号)第10条的规定，耕地破坏致生态环境侵权可能面临的惩罚性赔偿原则上不超过损失数额的二倍，基于耕地“三位一体”保护目标要求，耕地数量减少、耕地质量破坏所致的惩罚性赔偿也不应超过损失数额的二倍。三是惩罚性赔偿应当是“有效的、适当的以及具有告诫性的”，过高的惩罚倍数极易产生“令人心寒的后果”，并且既有研究业已证明，大部分惩罚性赔偿金与补偿性赔偿金之间大概是1∶1的比率。四是耕地侵权惩罚性赔偿倍数限于二倍具有相应的比较法范例，如法国《矿产资源利用管理法》第43条规定惩罚性赔偿金为土地所受损失的二倍。因此，耕地保护领域惩罚性赔偿的惩罚倍数不宜超过人身损害赔偿金、财产损失数额的二倍。
4.量定因素：综合考虑罚款或罚金
当侵权行为已被处以罚款或罚金，惩罚性赔偿金的确定应否扣除相应金钱罚，司法实践中存在支持和反对的分歧。对此，笔者认为，耕地侵权惩罚性赔偿金的确定不应径直折抵罚款或罚金，而应将其纳入惩罚性赔偿金的量定因素，结合案件实际情况予以个案裁量。其一，惩罚性赔偿金是私法债权，罚款或罚金是公法债权，两种不同性质的债权无法相互抵扣。其二，惩罚性赔偿追求最优威慑效果，旨在激励私人发现并制止违法，具有公益恢复预防功能，罚款或罚金追求完全威慑效果，意在禁止不法行为，判处的罚款或罚金最终归于国库，故二者属于互补而非替代的关系。其三，不法行为导致耕地侵权惩罚性赔偿，往往同时成立行政责任和刑事责任，依照《中华人民共和国土地管理法》第75条、《中华人民共和国刑法》第342条可知，此时多被处以罚款或罚金，若一概允许抵扣，耕地侵权惩罚性赔偿制度的存在价值将会大打折扣。其四，将是否处以罚款或罚金作为认定惩罚性赔偿金的裁量因素，有利于避免行为人的总和责任过度。
（四）耕地保护法中惩罚性赔偿制度的权利主体范围
惩罚性赔偿发生于侵权人和被侵权人之间，农业生产经营关系的变化及耕地之上多项权利的集聚，使得谁有权向侵权人主张耕地侵权惩罚性赔偿成为亟待回应的理论难题。耕地侵权惩罚性赔偿以侵权人造成严重后果为要件，在“三权分置”背景下，耕地侵权惩罚性赔偿的权利主体应当包括土地经营权人、承包权人及农村集体经济组织。首先，经营权人是最为直接的耕地使用权人，是以耕地资源实现粮食安全目标的增益者，侵权人造成耕地严重破坏，不只是损害其粮食作物，而且会严重影响其土地经营权的行使及价值，明确其为惩罚性赔偿的权利主体，能够从源头上激发经营权人的耕地保护动力。其次，虽然承包权人不是耕地的实际经营者，但农户承包的耕地依然具有社会保障功能，其土地承包经营权不会因派生土地经营权而发生改变，侵权人严重破坏耕地必然降低耕地流转的实现程度与获利能力，肯认承包权人主张惩罚性赔偿的权利，能够增强耕地侵权诉讼的行为动机。最后，农民集体系集体土地所有权人，农村集体经济组织系集体土地所有权人的行使主体，即便《中华人民共和国农村土地承包法》第1条强调“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”，但仍然存在丧失集体成员资格、绝户而由农民集体收回承包地的情形，故耕地所有权人仍然负有耕地保护责任。何况，即将自2025年5月1日起施行的《中华人民共和国农村集体经济组织法》第5条也明确规定，保护耕地系农村集体经济组织代表成员集体行使所有权的法定职能，因此，赋予农村集体经济组织主张惩罚性赔偿的资格，有益于耕地保护、农村集体经济可持续发展。
至于惩罚性赔偿金的分配，考虑到惩罚性赔偿的计算基数是以受害人的实际损失为据，故而权利人宜根据各自实际损失按比例分配惩罚性赔偿金。相形之下，经营权人的实际损失较为容易界定，承包权人与农民集体各自的实际损失往往难以界分。对此，可借鉴各地集体土地征收补偿办法，在扣除土地经营权人应获得的惩罚性赔偿金后，由承包权人和农民集体按比例分配。为保障农民集体分得的款项专门用于耕地保护事业，可由农村集体经济组织设立专项基金账户管理和使用。
六、结语
耕地保护法草案创造性地引入惩罚性赔偿制度，是有力贯彻最严格耕地保护政策的重要举措。本着形式法治与实质法治相结合的“法理之治”，《耕地保护法(草案)》(征求意见稿)第70条第1款后段规定的惩罚性赔偿制度宜作如下调整：一是体系安排方面，耕地保护法中的惩罚性赔偿不宜与补偿性赔偿置于同款，建议将耕地侵权惩罚性赔偿制度单独设置为该条第2款，《民法典》第179条补偿性赔偿与惩罚性赔偿分设二款就是有力论据。二是侵权行为表现形式方面，宜将“污染耕地”修改为“破坏耕地”，否则耕地保护法大可不必专门引入惩罚性赔偿制度，而完全交由《民法典》第1232条环境侵权惩罚性赔偿制度调整即可。三是惩罚数额确定方式方面，宜将“请求相应的惩罚性赔偿”修改为“请求人身损害赔偿金、财产损失数额二倍以下的惩罚性赔偿”，并明确惩罚性赔偿金不能径直抵扣罚款或罚金，罚款或罚金只是确定惩罚性赔偿数额的量定因素之一。四是惩罚性赔偿的权利主体方面，代行土地所有权的集体经济组织及土地经营权人、承包权人均有权向侵权人主张耕地侵权惩罚性赔偿，各自可基于实际损失按比例分配相应的惩罚性赔偿金。为长远计，农民集体分得的惩罚性赔偿金宜归于耕地保护的专项基金账户，交由农村集体经济组织管理和使用。
