本文选编自宋志红：《论农村集体经济组织对集体土地所有权的代表行使——〈民法典〉第262条真义探析》，载《比较法研究》2022年第5期。
【作者简介】宋志红，中央财经大学法学院教授，中国民商法律网授权学者。
对于《民法典》第262条中农村集体经济组织代表集体行使土地所有权的规定，目前主流观点采取文义解释，将“农民集体”和“农村集体经济组织”定性为两个独立的民事主体，前者为土地所有权主体，后者仅为代表人或代理人。该代表或代理关系产生的法理基础，存在不同阐释路径，此类观点可概称为“独立代表主体说”。但是，常规文义解释结论无法准确揭示农村集体经济组织代表集体行使土地所有权的真正内涵。对此，中央财经大学法学院宋志红教授在《论农村集体经济组织对集体土地所有权的代表行使——〈民法典〉第262条真义探析》一文中，分析了常规文义解释结论及其困境，从历史解释、体系解释、目的解释三重维度探寻该条文之真义，以期为农村集体经济组织法的起草和制定提供理论支撑。
一、
常规文义解释结论及其困境
“独立代表主体说”遵循如下论证逻辑：一是认为农民集体是一个独立的民事主体，存在意思表示能力，农民集体就所有权行使事项向农村集体经济组织作出了授权的意思表示；二是认为集体土地所有权不是农村集体经济组织的法人财产。但是，该论证路径存在两个无法自圆其说的困境。
（一）农民集体主体资格困境
对于农民集体为何种民事主体的问题，“独立代表主体说”存在非法人组织和拟制法人这两种代表性观点。但是，若要取得民事主体资格，农民集体应具有民事权利能力和民事行为能力；若农民集体要具备这些能力，就必须有自己独立的意思形成机关和执行机关。有学者将村民会议或者集体成员会议作为“农民集体”的意思形成机关。此观点在立法与实践中均无法立足。
首先，村民会议并不适合作为“农民集体”的意思形成机关。在乡村人口加快流动的背景下，村民范围与农村集体经济组织成员范围已经出现分化。集体土地所有权属于成员集体，由村民组成的村民会议显然不能代表成员集体的意志。而且，相较于村民委员会或村民小组，农村集体经济组织在代表集体行使所有权上具有优先性。其次，现行立法上从无所谓的“农民集体成员会议”之说。现行法律文本中所有关于集体成员决定的具体制度设计，均指向农村集体经济组织成员会议或者村民（代表）会议，不存在“农民集体成员会议”“农民集体决定”的表述。第三，实践中从来就不存在独立的农民集体成员会议。从村庄治理现状看，凡是需要决策的事项，其召开的会议要么是村民（代表）会议，要么是农村集体经济组织成员（代表）会议。
（二）农村集体经济组织法人财产困境
拥有自己的财产或者经费是所有法人成立的必备条件。“独立代表主体说”认为农村集体经济组织并不享有集体土地所有权，其对农村集体经济组织的法人财产及其来源大体存在以下三种观点，但均无法自圆其说。
第一，认为农村集体经济组织基于投资关系享有土地使用权。该观点存在逻辑缺陷：（1）农民集体的独立主体地位和意思表示能力已经被证伪；（2）以土地使用权出资必须明确土地的具体用途和年限，但实践中农村集体经济组织的设立并无此过程；（3）农村集体经济组织行使其土地使用权与代表农民集体行使土地所有权存在利益冲突。
第二，认为农村集体经济组织对集体土地享有经营管理权，所有权仍在农民集体。但是，用“所有权与经营权分离”的理论来解释农村集体经济组织对集体土地的权利属性和权利来源，不仅面临农民集体因无主体资格而无法出资的困境，也无法得出农村集体经济组织对集体土地仅享有经营管理权而不享有所有权的结论。
第三，对集体财产予以类型分割并分别确定不同的归属主体。此做法既无法律依据，亦缺乏可行性。将集体资产划分为资源性资产和集体经营性资产、集体非经营性资产的主要目的在于实现集体资产的分类管理，而非确立其不同归属。并且，在动态的集体资产经营管理活动中，几类资产之间会相互渗透和转化，前述思路缺乏可操作性。
二、
基于三重视角的真义探析
（一）历史解释视角的真义探析
农村集体经济组织产生于20世纪50年代的农业社会主义改造时期，以高级农业生产合作社为其起始的表现形态，之后发展成农村人民公社，并被赋予了政治职能。在人民公社时期，农村集体经济组织的内涵和属性、与集体和集体土地的关系十分明晰。从组织属性上看，农村集体经济组织具有鲜明的公有制特征。从其与集体的关系看，农村集体经济组织本身就是集体。从其与集体土地的关系看，农村集体经济组织就是集体土地所有权的归属主体。
在人民公社被撤销之后，大部分村、组仍然是政社合一体制，由村民委员会同时承担政治职能和经济职能，农村集体经济组织成为一个有名无实的存在。但是，在这一时期，法律文本中将农村集体经济组织视为集体土地所有权主体的意思是清晰且连贯的。我国物权法第60条首次采用“代表集体行使”的表述，但这并不意味着立法将农村集体经济组织与农民集体进行了人格分离。从我国2019年修改的土地管理法采纳1998年土地管理法中经营管理的规定、继受原法中的表述等来看，立法仍然维持农村集体经济组织与农民集体的同一性。农村集体产权制度改革的实质，是将原有的虚化的农村集体经济组织做实，在新时期赋予其特别法人资格，并未改变其与农民集体的同一性和土地所有者地位。
（二）体系解释视角的真义探析
对于集体土地所有权的制度安排，我国立法选择赋予农村集体经济组织特别法人资格，并通过农村集体经济组织的代表行使和农村集体经济组织的制度构建来实现。其背后的逻辑与法理基础，是农村集体经济组织与农民集体在法律人格上的实质同一性。第一，不赋予农民集体独立的民事主体资格是农村集体经济组织代表行使的逻辑起点。正是因为农民集体没有独立的法律人格，才需要具有法律人格的农村集体经济组织来代表其行使所有权。第二，农村集体经济组织与农民集体的本质同一性是其代表权的根基。法律的强制性代表行使规定之所以合理，正是因为二者的人员和财产构成、代表的利益均一致。第三，农村集体经济组织的特别法人属性源于其与农民集体的本质同一性。正是因为农村集体经济组织承载了集体土地所有权这样一种公有制专属财产，所以其具有独特的“公”的属性。第四，法律对农民集体所有本质内涵的界定结合其对农村集体经济组织成员和决策制度的安排，决定了农民集体和农村集体经济组织的实质同一性。农村集体经济组织代表农民集体行使所有权，实际上就是通过其治理机制直接代表全体集体成员行使所有权。
（三）目的解释视角的真义探析
《民法典》第262条之代表行使规定的立法目的，是更好实现集体土地所有权，落实集体所有制。从法律法规对集体土地所有权行使的具体制度设计看，我国土地管理法、农村土地承包法等一系列法律、法规和规章在规定集体土地所有者的职责和权能时，都是将其直接赋予农村集体经济组织，农村集体经济组织均是被直接当作土地所有者对待的。从改革实践中农村集体经济组织的运行机制看，农村集体经济组织也都实际上以自己的名义独立行使集体土地所有权的全部权能。
由此可知，农村集体经济组织一旦设立，便享有土地所有者的全部权利，农村集体经济组织借助于其自身的治理机制独立行使集体土地所有权，所有权行使的收益也是向农村集体经济组织的成员进行分配。因此，只有坚持农村集体经济组织与农民集体的实质同一性，才能保障农村集体经济组织对土地所有权的行使完全契合农民集体的意志。
三、
新的解释结论对农村集体经济组织制度建设的指导意义
（一）正确认识集体所有权与国家所有权在代表行使机理方面的差异
首先，与农村集体经济组织直接代表全体集体成员不同，全民所有权的实现经历了两层“代表”：一是由国家来代表全民，二是由国务院来代表国家。国务院本身并非“全民”的直接代表，国家所有权不能等同于国务院的所有权。其次，从代表主体本身的属性和构成看，农村集体经济组织由全体集体成员构成，可以直接体现全体集体成员意志，此为直接代表；但国务院对全民利益的代表是间接的。基于以上两点，农村集体经济组织对集体所有权的代表行使机制与国务院对国家所有权的代表行使机制不具有可比性。
（二）准确把握农村集体经济组织的本质属性，科学安排其成员、财产和收益分配制度
农村集体经济组织的公有制属性集中体现于其在成员、财产和收益分配制度等方面的独特要求。一是在人的要素上农村集体经济组织的成员具有固有性，其与原农民集体的成员一致。二是在财产要素上农村集体经济组织的法人财产具有自动转化性。原有的农民集体财产自动且直接地成为农村集体经济组织的财产。三是集体土地所有权等公有制专属财产的非责任财产性。集体对资源性资产的所有权不可被转让或用于抵押担保。四是集体土地所有权收益的共享性和收益分配均等性。集体土地所有权作为公有制专属财产，不可被分割为成员的份额，其收益的使用和分配应遵循公有制逻辑。
四、
结论
无论是从历史渊源、当前立法，还是现实需求看，农村集体经济组织与农民集体均具有实质同一性，农村集体经济组织本身就是集体，农村集体经济组织特别法人是松散的农民集体（也是成员集体）组织化、法人化改造后的表现形态。农村集体经济组织与农民集体在成员和财产上的一致性，决定了二者主体身份的同一性。鉴于此，《民法典》第262条中农村集体经济组织代表集体行使所有权的真正内涵，是农村集体经济组织通过自身的治理机制直接代表全体集体成员行使所有权。该结论对于新时期正确认识农村集体经济组织代表行使的机理、准确把握农村集体经济组织的本质属性、科学设计农村集体经济组织的基本制度具有重要意义。
