本文选编自管洪彦：《“三权分置”下宅基地集体所有权管理权能的构造与实现》，载《当代法学》2024年第4期。
【作者简介】管洪彦，吉林大学理论法学研究中心、法学院教授，法学博士。
在宅基地“三权分置”改革背景下，宅基地集体所有权面临被其自身使用权和其他社会主体的使用权多重侵蚀的风险。对此，吉林大学法学院管洪彦教授在《“三权分置”下宅基地集体所有权管理权能的构造与实现》一文中以我国新时代深化宅基地制度改革的政策理念为指引，对“三权分置”下宅基地集体所有权管理权能的制度构造和实现机制进行探究，对中国特色的宅基地集体所有权进行基础理论研究。
一、
宅基地集体所有权管理权能的性质与地位
农民集体土地所有权主体的群体性和不可分割性，决定了对集体土地的利益实现必须以管理权能为必要。
（一）宅基地集体所有权管理权能反映了集体所有权的本质
第一，集体所有权蕴含着共同管理的基因，管理权能便是这一基因的体现。它要求体现集体成员的不分份额的集体所有，强调民主管理，突出成员的集体地位，增强成员的集体权利。
第二，宅基地集体所有权管理权能是集体所有权权能在宅基地领域的具体应用。这涉及宅基地所有权人为其目的而对宅基地进行占有、使用、收益和处分的处置安排，包括宅基地的规划、分配、调整、收回、利用、监督等权能。
（二）宅基地集体所有权管理权能是集体所有权的应有权能
第一，现行和起草中的立法都确认了管理权能在宅基地集体所有权权能体系中的地位。《土地管理法》第11条体现了宅基地集体所有权的管理权能，而《农村集体经济组织法（草案二次审议稿）》和《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》也规范了农村集体经济组织在宅基地管理权能方面的应用。
第二，宅基地集体所有权管理权能是维护和实现集体所有权的必备权能。由于集体所有权的使用、收益和处分权能常受限制，管理权能与这些权能密切相关，是保护集体利益和收益的关键。
第三，管理权能是防范外来侵害和干预的制度安排。在“三权分置”改革的多元权利主体和复杂权利结构背景下，宅基地集体所有权面临代理成本增加和利益挤压等风险。因此，需强化宅基地集体所有权的规划、分配、调整、收回、利用、监督等管理权能，以确保宅基地集体所有权能有效排除外来侵害和干预。
二、
宅基地集体所有权管理权能的制度功能
（一）宅基地集体所有权管理权能是落实集体所有权的制度工具
落实宅基地集体所有权是宅基地上权利分置的基础。我国实践中宅基地集体所有权主体缺位、权能虚置、监督不力、管理失序，以至于“一户多宅”、宅基地浪费、农房闲置等现象频发。应当进一步明确宅基地上的权利体系，确保集体所有权的核心地位，并在此基础上保障农户资格权及适度放活使用权。
第一，确认、赋予和保障宅基地集体所有权管理权能有助于落实宅基地集体所有权。这包括明确宅基地所有权归属和行使主体、丰富宅基地集体所有权权能、界定集体经济组织成员的身份和权利、确保宅基地集体所有权行使和救济，以及完善宅基地的治理机制等。宅基地集体所有权的利益权能的实现依赖于有效的权能，而集体成员的权利确认、赋予、行使和保护则体现了他们参与集体事务管理的权能。
第二，宅基地集体所有权管理权能有助于促进宅基地集体所有权的行使和宅基地上用益物权的生成。“三权分置”制度使得宅基地上承载的权利链条得以延伸，形成了一个以宅基地集体所有权为基础，通过集体成员权为纽带和用益物权（如宅基地使用权、次级用益物权和债权性质使用权）为纽带的权利体系。这种管理权能使得宅基地的利用主体更加多元、权能内容更加丰富、行使方式更加灵活，从而更充分地实现了宅基地集体所有权的制度目标。
（二）宅基地集体所有权管理权能对宅基地使用权运行形成制约
除农户外的其他社会主体亦可利用宅基地，但这可能会弱化所有权人对宅基地的控制力，并可能引发违反宅基地集体所有权本旨的土地利用行为，增加宅基地使用权被侵蚀或弱化的风险。通过确认、赋予和保障宅基地集体所有权的管理权能，可以对宅基地使用权的规范运行提供必要制约。
《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中关于宅基地次级权能的立法设计反映了管理权能的实际应用，表明通过法律手段维护宅基地集体所有权的完整性是可能的。强调宅基地集体所有权的管理权能，旨在通过实施“权利本位”以矫正“权力中心化”倾向。由于集体所有权比私人所有权在性质上更为脆弱，其行使和保护更易受到挑战，容易陷入“公地悲剧”的困境。因此，宅基地集体所有权的管理权能对于克服宅基地集体所有权作为团体权利的固有弊端具有重要意义。
三、
宅基地集体所有权管理权能行使的主体构造
（一）宅基地集体所有权管理权能主体的外部双层结构
第一，归属主体——农民集体：宅基地集体所有权属于特定农村社区内的农民集体。虽然农民集体并非严格意义上的私权主体，它主要连接集体公有制与民法制度。实现宅基地集体所有权，应当强化农民集体成员的权益。
第二，行使主体——农村集体经济组织：由于农民集体法律地位的不明确和治理机制的不健全，我国立法确立农村集体经济组织作为代表行使主体。这些组织是管理权能的执行者，负责宅基地集体所有权的具体管理。厘清这一层次关系，界定农民集体与农村集体经济组织的法定代表行使关系，对于激发农村集体经济活力，融合集体所有制与市场经济发展具有重要意义。
（二）宅基地集体所有权管理权能主体的内部复合构造
第一，管理权能归属主体的“农民集体——集体成员”复合构造。集体成员权可为集体成员请求农民集体或者其代表行使主体农村集体经济组织依法分配宅基地使用权的权利。宅基地集体所有权管理权能抽象地归属于农民集体，同时，宅基地集体所有权管理权能具体归属于集体成员。在农民集体内部应该强化集体成员权，通过宅基地集体所有权管理权能和集体成员权的互动落实宅基地集体所有权。
第二，管理权能行使主体的“农村集体经济组织——农村集体经济组织成员”复合构造。《农村集体经济组织法（草案二次审议稿）》规定了体系化的成员自益权和共益权对于落实集体所有权意义重大。在农村集体经济组织代表农民集体行使集体所有权管理权能的过程中，需要借助于农村集体经济组织的法人治理机制和农村集体经济组织成员权实现宅基地集体所有权的权能。
第三，管理权能主体的内部复合构造要求廓清两组范畴的关系。其一，需要揭示两类主体在集体内部的不同角色。行使宅基地集体所有权，既要强化抽象农民集体视角的管理权，也要重视具象视角的成员权。这些本质上都属于管理权能范畴，农民集体享有抽象的管理权能，农村集体经济组织行使具体的管理权能。其二，需要廓清集体成员和集体经济组织成员的关系。集体成员和集体经济组织成员非属同一范畴和同一范围。
（三）宅基地集体所有权特别主体构造促进管理权能实现
为有效实现管理权能，应进行特别的主体构造安排：其一，应明确农村集体经济组织独立且特别的市场主体地位，廓清其与其他村级组织的关系，彰显其社会功能和特别法人地位。其二， “团体—成员”的复合构造重在形成有效支撑农村集体经济组织的成员权体系，加强其在行使宅基地集体所有权中的职能，通过成员权纽带和治理机制促进其管理权能的实现。
四、
宅基地集体所有权管理权能的内容与实现
（一）宅基地集体所有权管理权能之规划权能与实现
规划权能允许农民集体及农村集体经济组织参与宅基地的利用规划、修改和完善等方面的权能。这有助于解决农村宅基地分散无序的问题，提高宅基地利用效率，防止资源浪费。现行立法缺乏系统化的规划权能设计，试点地区的改革已开始实施相关措施，未来改革和立法应构建完整的规划权能制度与规范体系。
（二）宅基地集体所有权管理权能之分配权能与实现
分配权能是指农民集体以及农村集体经济组织在分配宅基地使用权的过程中管理权能。分配权能的实现对宅基地使用权的规范取得、高效利用等具有基础价值。在农民集体内部，请求农民集体分配宅基地的权利从其实现的视角，仍需强化。农村集体经济组织应在宅基地分配的申请审查和民主议定中发挥关键作用，确保分配的民主、公平和正义。现行政策和立法已部分构建了宅基地分配制度，未来应进一步强化这些组织的角色。
（三）宅基地集体所有权管理权能之决议权能与实现
决议权能是指农民集体、农村集体经济组织及其成员在宅基地的相关事项上采用民主决议机制的自治管理权能。此权能支持宅基地的规划、分配、收回等活动，确保通过集体决议形式实现财产权益和民主管理。应进一步完善决议权能的规则。现行政策和立法已经构建了宅基地集体所有权之决议权能实现的初步体系。未来应该通过立法构建起更加健全的决议权能制度和规范体系，并逐步完善农村集体经济组织的法人治理机制，以更大程度实现农村集体经济组织成员的民主决策权。
（四）宅基地集体所有权管理权能之收回权能与实现
收回权能是指农民集体以及农村集体经济组织在法定情形下收回宅基地使用权的权能。这项权能旨在高效利用宅基地资源并消除权利负担。宅基地集体所有权的收回权能对农户以及宅基地上其他社会利用主体的利益影响甚巨。我国现行政策和立法中对“禁止违法收回”的规定对于保证宅基地集体所有权收回权能的规范运行意义重大。应当在立法中规定宅基地集体所有权收回权能的行使类型、完善行使程序、加强收回的行政监管、优化被收回人权益的补偿与救济机制等，以实现宅基地使用权收回权能行使中各方利益主体的平衡，以避免收回权能滥用。
（五）宅基地集体所有权管理权能之监督权能与实现
监督权能涵盖了宅基地的布局、申请、审批、使用、出租、转让、退出、收回等过程的监督职能。该权能由农村集体经济组织行使，其包含了对集体事务、集体成员对宅基地的合理利用以及土地用途监督。监督权能需要与公权性质的监管职能协同发力，共同促进和保障宅基地集体所有权目标的实现。未来立法应进一步强化监督权能，并优化相关法人治理机制。
五、
结语
强化宅基地集体所有权的管理权能旨在“落实宅基地集体所有权”。通过私法路径，即在明确宅基地集体所有权本质及其管理权能主体的结构基础上，进行充分的确权、赋权、活权和保权，能有效推动宅基地制度的健全发展。此外，“所有权、资格权、使用权”的本质和构造需要在政策表达中进行法理界定和立法体现。完善农村集体经济组织的法人治理机制，优化与宅基地相关的村规民约和自治章程，以及健全宅基地相关的议事协商和纠纷调解机制，是构建一个整合公私法的宅基地管理制度和规范体系的基础。
