预征收过程中签订的补偿协议不属于行政诉讼受案范围
裁判 ·要点
在集体土地预征收过程中，征收管理部门与被征收人签订的征收补偿协议属于附条件的行政行为，只有在省级人民政府作出征收批复，市县人民政府发布正式的征收公告后，征收补偿协议才能够发生法律效力，对当事人的权利义务产生实际影响。未发生法律效力的征收补偿协议，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。
裁判 ·文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）最高法行申9430号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）苏建光。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）河北省唐县人民政府。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）河北省唐县仁厚镇人民政府。
再审申请人苏建光因诉被申请人河北省唐县人民政府（以下简称唐县政府）、河北省唐县仁厚镇人民政府（以下简称仁厚镇政府）集体土地征收补偿订立行政协议行为一案，不服河北省高级人民法院（2019）冀行终768号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查，案件现已审查终结。
2018年4月16日，唐县政府在仁厚镇大马庄村张贴《集体土地征收决定》（以下简称征收决定），主要内容：为仁厚镇大马庄村棚户区改造项目建设需要，做好项目集体土地征收工作，维护当事人的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》及相关法律法规，决定对仁厚镇大马庄村棚户区改造项目涉及集体土地进行征收。一、征收范围：唐县仁厚镇大马庄村棚户区改造项目所涉及564户、土地约466亩，具体征收搬迁范围以测量放线为准。二、征收主体：征收主体为唐县政府。具体征收工作由唐县国土资源局、仁厚镇人民政府实施。三、征收补偿落实情况：足额到位、专户存储、专款专用。四、实施期限：自征收决定公告之日起2个月内完成签约。征收决定并告知被征收人按唐县大马庄棚户区改造征收补偿安置方案，与征收部门签订集体土地征收补偿安置协议，在规定期限内搬迁，以及不服征收决定申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限。
2018年5月，仁厚镇政府与苏建光签订大马庄村棚户区改造征收补偿安置协议（以下简称补偿协议），协议第九条约定：签订征收补偿安置协议的比例达到全部被征收户数的98%后，甲方发布房屋搬迁公告或通知，征收补偿安置协议生效。2018年12月21日，唐县政府在大马庄村张贴《关于大马庄棚户区改造项目告知书》（以下简称告知书），主要内容：2018年4月16日，唐县政府对仁厚镇大马庄村棚户区改造区域内集体土地进行预征收，现已基本达到组卷报批条件，准备对已签订协议的集体土地进行组卷报批，待省自然资源厅正式批复下达后，发布正式征收决定。苏建光以征收未经河北省政府批复同意，2018年签订协议却以2016年评估结果进行补偿，严重侵犯其合法权益为由，提起本案行政诉讼，请求确认补偿协议无效。
河北省保定市中级人民法院一审判决认为，补偿协议具有明显公共管理色彩，属于行政诉讼受案范围。行政协议既有行政性，又有协议性。对于订立协议行为应当适用《中华人民共和国合同法》关于知道撤销事由一年内行使撤销权的规定，唐县政府主张超过行政诉讼法规定的起诉期限的主张，不予支持。唐县政府是征收实施主体，仁厚镇政府以自己名义与苏建光订立补偿协议，唐县政府认可，视为唐县政府委托仁厚镇政府行使职权，唐县政府应为本案适格被告。苏建光诉请确认涉案协议无效的主要理由在于涉案土地存在“未批先征”。结合有关土地管理法律、法规的规定精神，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。但是，行政协议不同于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，对合同的效力不宜轻易否定。从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，以“未批先征”为由从根本上否定所有已签订的安置补偿协议的效力，不仅不合理，而且在法律上也难以成立。补偿协议所依据的补偿标准是唐县大马庄村棚户区改造征收补偿安置方案，苏建光如对征地标准不服，可以依照国法（2011）35号通知规定，通过行政复议途径主张救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回苏建光的诉讼请求。苏建光不服，提出上诉。
河北省高级人民法院二审裁定认为，人民法院审理行政协议案件，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第四十五条规定：“当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效”。苏建光与仁厚镇政府签订的补偿协议附生效条件，且目前生效条件尚未成就，故该行政协议处于未生效状态。故，协议设定的权利义务对苏建光的利益尚不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。一审作出实体判决属于适用法律不当，依法应予纠正。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第一项之规定，裁定撤销一审判决，驳回苏建光的起诉。
苏建光申请再审称：案涉协议已经生效，对申请人的权利义务产生实际影响；未取得批复即组织实施集体土地征收行为严重违法，且违反强制性法律规定，应确认补偿协议无效。一审判决、二审裁定决认定事实不清，适用法律、法规错误。请求撤销一审判决、二审裁定，依法改判或发回重审。
本院经审查认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。行政协议同时具有行政性和协议性，但是，将其明确为行政诉讼受案范围，主要是基于其行政性特质，而非协议性。因此，前述司法解释规定，人民法院审理行政协议案件要优先适用行政法律规范。行政法律规范没有规定时，在不与行政法、行政诉讼法的基本原则相抵触的情况下，可以适用民事法律规范。不是说行政协议既有行政性又有协议性，所以既可以适用行政法律规范，也可以适用民事法律规范。当事人请求确认行政协议无效，实质是对订立行政协议行为不服提起行政诉讼，起诉是否符合法定起诉条件，应当依照行政诉讼法规定的起诉条件进行审查判断；订立协议行为是否合法有效，应当依照行政诉讼法和相关行政实体法律规范进行审查判断，民事法律规范的适用仅仅是行政法和行政诉讼法没有相应规定情形下的一种补充适用。本案中，苏建光的诉讼请求是确认补偿协议无效，实质是对订立行政协议行为不服提起的行政诉讼，其起诉是否符合法定条件，应当依照行政诉讼法规定的法定起诉条件进行审查判断，不能根据合同法规定判断是否符合起诉条件。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼受案范围。在集体土地预征收过程中，征收管理部门与被征收人签订的征收补偿协议属于附条件的行政行为，只有在省级人民政府作出征收批复，市县人民政府发布正式的征收公告后，征收补偿协议才能够发生法律效力，对当事人的权利义务产生实际影响。未发生法律效力的征收补偿协议，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，苏建光与仁厚镇政府签订的补偿协议属于预征收过程中签订的补偿协议，应当在河北省政府作出同意征收涉案土地的批复，唐县政府发布正式的征收公告后发生法律效力。未生效的补偿协议对苏建光的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。二审裁定驳回苏建光的起诉并无不当，本院予以支持。苏建光主张，案涉协议已经生效，对申请人的权利义务产生实际影响，但是，苏建光并未提供充分确凿的证据证明，本院不予支持。苏建光还主张，唐县政府未取得批复即组织实施集体土地征收行为严重违法，且违反强制性法律规定，应确认补偿协议无效。同样，苏建光未提供相应证据证明唐县政府已经实际实施征收活动，且被诉补偿协议是否属于无效协议，属于实体审理范围的问题，以此为由申请再审，理由不能成立。
综上，苏建光的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回苏建光的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 李德申
审判员 仝 蕾
二〇二〇年十二月十二日
书记员 李林涛
