最高法判例：房屋强制拆除及行政赔偿的合法性审查
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☑ 裁判要点
1.审查强拆行为是否有事实根据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当有事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十四条第一款第二项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时，应当提交被诉行政行为存在的材料。起诉被告实施强制拆除行为，应当提供证据初步证明被告实施相应的行政强制行为。如果起诉人不能举证初步证明被告作出相应的强制拆除行为，起诉没有事实根据，不符合法定起诉条件。
2.审查强制拆除行为是否合法。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条、第三十五条、第三十六条的规定，行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行；行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
3.审查赔偿请求事项是否正确。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，对财产造成损害的，按照直接损失给予赔偿。所谓“直接损失”，是指因违法行政行为造成当事人各项合法财产实际损失的总和。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）最高法行申9668号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）万占胜。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）万通。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）山东省成武县人民政府。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）山东省成武县交通运输局。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）山东省成武县公路管理局。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）山东省成武县九女集镇人民政府。
再审申请人万占胜、万通因诉被申请人山东省成武县人民政府（以下简称成武县政府）、山东省成武县交通运输局（以下简称成武县交通运输局）、山东省成武县公路管理局（以下简称成武县公路管理局）、山东省成武县九女集镇人民政府（以下简称九女集镇政府）强制拆除房屋及行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院于2019年11月9日作出的（2019）鲁行终1761号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年8月5日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
万占胜、万通系成武县九女集镇青堌集行政村青堌集村村民，在该村拥有建筑面积93.8675平方米房屋院落一处。2016年4月22日，山东省发展和改革委员会作出鲁发改交通（2016）379号《核准关于S242临商线巨野至成武段改建工程项目建议书的批复》。S242公路成武段改道穿越成武县九女集镇青堌集村，该村20户村民需搬迁，万占胜、万通宅基及院落亦在改建工程范围内。万占胜、万通房屋坐落的土地未实施征收。九女集镇政府称，经协商万占胜、万通自愿搬出该房屋，2018年6月份，九女集镇政府组织人员拆除万占胜、万通房屋，将补偿款支付至万占胜、万通账户内。万占胜、万通对自愿搬出房屋及支付补偿款之事，均不予认可。房屋被拆除后，万占胜、万通要求按照国有土地上房屋补偿价格予以赔偿。2018年7月23日，万占胜、万通提起本案行政诉讼，请求确认成武县政府、成武县交通运输局、成武县公路管理局、九女集镇政府强制拆除其房屋行为违法；赔偿房屋损失561174.88元、装修费44303.28元、附属物损失26434.2元、旧材料损失18000元、被砸物品损失47391元、搬迁过渡费35442.624元、院落空白土地132160元，共计894859.5元；或者按照安置价格提供安置房147.6776平方米并与赔偿金金额进行结算，且从房屋被拆除之日每月支付1476元的租房费用；返还占用土地。
另查明，青堌集村需搬迁的20余户村民中，除万占胜、万通在内的6户外，其余均签订协议拆除房屋，九女集镇政府及该村村委会也已在S242道路西侧建好安置房。审理过程中，九女集镇政府提交关于万占胜、万通宅基位置的安置说明，将万占胜、万通宅基安置在青堌集村S242道路西侧。
山东省菏泽市中级人民法院（2018）鲁17行初641号行政判决认为，九女集镇政府认可万占胜、万通房屋由其负责拆除，对万占胜、万通主张九女集镇政府拆除其房屋的诉求予以支持。万占胜、万通主张其余三被告共同参与拆除其房屋，但未能提供证据充分证明，不予支持。九女集镇政府拆除万占胜、万通房屋，未提交拆除房屋履行催告、听取陈述和申辩权利的证据，强制拆除行为违法。万占胜、万通主张依照国有土地上房屋征收与补偿的标准进行赔偿，而本案并未涉及征收，且已对其余拆除房屋的村民实施补偿，仅对其按照国有土地上房屋征收标准赔偿依据不足。对于集体土地上的房屋价值参考《菏泽市征地地上附着物和青苗补偿标准》中关于承包地内看护用房和临时建筑的补偿标准，酌情认定每平米房屋重置价为800元，万占胜、万通房屋建筑面积为93.8675平方米，赔偿房屋价值75094.07元；临时安置费参照其他被搬迁村民补助每平方米8元的标准计算自房屋拆除之日起18个月，共计13516.92元；根据生活经验并结合当地普遍的装饰装修情况、房屋存在年限、面积等，酌定附属物及被砸物品、旧材料损失、装饰装修的赔偿价值3万元。因万占胜、万通放弃要求提供安置房，且已判决九女集镇政府支付自房屋拆除之日起18个月的临时安置费，故对万占胜、万通要求支付租赁房屋费用不予支持；现被拆除房屋后的土地已修建公路，要求返还其占用的土地不具有现实意义，该项诉求亦不予支持。为保障万占胜、万通的居住权益，九女集镇政府提交为其规划宅基的位置情况说明，万占胜、万通可依据该规划，重新建造房院。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（四）项、第三十二条（一）项、第三十六条（四）（八）项之规定，判决确认九女集镇政府强制拆除万占胜、万通房屋行为违法;九女集镇政府赔偿万占胜、万通强制拆除房屋赔偿金共计118610.99元（如已支付部分款项，在赔偿时应据实扣除）;驳回万占胜、万通的其他诉讼请求。万占胜、万通不服，提出上诉。
山东省高级人民法院（2019）鲁行终1761号行政判决认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。万占胜、万通的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持原审判决。
万占胜、万通申请再审称：1.一、二审判决依据集体土地上看护用房和临时建筑的补偿标准计算房屋价值损失属于事实认定错误、适用法律错误。应当依据国有土地上房屋征收补偿标准计算。2.一审、二审判决关于附属物、旧材料损失、装饰装修损失酌情认定的赔偿价值严重低于客观情况。3.临时租赁费用属于被诉强拆行为造成的直接损失，依法应当予以行政赔偿。4.成武县政府、成武县公路管理局、成武县交通运输局组织实施被诉强制拆除行为，一、二审判决未予以认定，属事实认定错误。请求撤销一、二审判决，支持万占胜、万通的一审赔偿请求。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当有事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十四条第一款第二项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时，应当提交被诉行政行为存在的材料。起诉被告实施强制拆除行为，应当提供证据初步证明被告实施相应的行政强制行为。如果起诉人不能举证初步证明被告作出相应的强制拆除行为，起诉没有事实根据，不符合法定起诉条件。本案中，万占胜、万通以成武县政府、成武县公路管理局、成武县交通运输局和九女集镇政府为被告，请求确认四被申请人共同实施强制拆除其房屋行为违法。但是，万占胜、万通没有提供初步证据证明四被申请人共同实施强制拆除其房屋行为。九女集镇政府自认强制拆除行为系其作为，本案的适格被告是该镇政府。没有证据证明成武县政府、成武县公路管理局、成武县交通运输局实施强制拆除万占胜、万通房屋的行为，三被申请人不是本案适格被告。为此，一、二审判决不予支持万占胜、万通对该三机关的起诉，结果并无不当。但是，一、二审未在判决说理和主文中明确驳回万占胜、万通对前述三机关的起诉，文书形式存在瑕疵。鉴于该项瑕疵并未影响本案的公正裁判，本案不宜以此为由进行再审。
根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条、第三十五条、第三十六条的规定，行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行；行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，法律并未授予乡镇政府对集体土地上房屋实施强制拆除的行政强制执行权，九女集镇政府未依法申请人民法院强制执行，自行实施强制拆除万占胜、万通房屋，属于超越职权；实施强制拆除万占胜、万通房屋过程中，九女集镇政府未依法履行催告履行义务，未听取万占胜、万通的陈述、申辩，违反法定程序。一、二审判决确认被诉强制拆除行为违法并无不当，本院予以支持。
《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，对财产造成损害的，按照直接损失给予赔偿。所谓“直接损失”，是指因违法行政行为造成当事人各项合法财产实际损失的总和。本案中，九女集镇政府违法强制拆除万占胜、万通的房屋，应当对万占胜、万通合法财产造成的实际损失予以行政赔偿。万占胜、万通明确放弃安置房，九女集镇政府已为其另行规划安排宅基地，万占胜、万通可依据该规划重新建造房院。一、二审判决按照房屋重置价值予以房屋赔偿，并无不当。《菏泽市国有土地上房屋征收评估办法》附件3《菏泽市国有土地上房屋征收评估建安成本指导价》规定，对层高2.8-3.2米、钢筋混凝土筏板或梁式条形钢筋混凝土基础、层层圈梁、混凝土构造角柱，现浇楼地面、内墙涂料、外墙面瓷砖或防水涂料，铝合金（塑钢）塑钢窗户，入户门高档防盗优质内门、屋顶防水或平地起脊加坡屋面，水电及供暖设施齐全的房屋，建安成本指导价为每平米800元。一、二审在《菏泽市征地地上附着物和青苗补偿标准》有关承包地内看护用房及临时建筑每平方米500-600元补偿标准的基础上，上浮至每平米800元，确定万占胜、万通房屋的重置价予以房屋赔偿，已经充分保障万占胜、万通的合法权益。一、二审判决参照其他被搬迁村民每平方米8元的标准、自房屋拆除之日起18个月计算万占胜、万通的临时安置费，并根据生活经验、结合当地普遍的装饰装修情况、房屋存在年限、面积等，酌定附属物及被砸物品、旧材料损失、装饰装修损失，符合在相关损失证据灭失情况下实际损失认定的基本准则，本院予以支持。一、二审判决对损失的认定，主要事实清楚，判决行政赔偿的数额公平、合理。万占胜、万通主张，应当依据国有土地上房屋征收补偿标准计算其房屋损失。但是，本案系集体土地上房屋，且已经另行为其安排宅基地，该项主张没有事实和法律根据，本院不予支持。万占胜、万通还主张，附属物、旧材料损失、装饰装修损失认定，严重低于客观情况。但是，万占胜、万通并未对其该项主张提供充分证据证明，以此为由申请再审，缺乏事实依据。万占胜、万通还主张，应当赔偿其房屋租赁费用。但是，万占胜、万通放弃安置房，一、二审判决已支持其18个月的临时安置费的赔偿，继续要求支付租赁房屋费用，缺乏法律依据。
综上，万占胜、万通的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人万占胜、万通的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 李德申
审判员 杨科雄
二〇二〇年九月二十五日
法官助理 李秀丽
书记员 周 琳
