最高法院案例：对强拆等事实行为提起赔偿诉讼，不以该行为被确认违法为前置条件
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【裁判要点】
赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，前提是加害行为属于行政诉讼受案范围的可诉行政行为，单独提起行政赔偿诉讼主要分为以下两种情形，一是加害行为为具体行政行为的，则该行为被依法确认违法系单独提起行政赔偿诉讼的法定前置条件；二是，加害行为为事实行为的，不以该行为被确认违法为法定前置条件，人民法院在判决时应当对加害行为是否违法予以确认。
在无主体对拆除行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任对行为主体作出认定或推定。首先，市、县人民政府是征收行为的法定组织实施主体。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。其次，如有合理理由认定被诉行政主体与加害行为之间具有高度关联性，应综合全案情况合理分配举证责任。原告应承担举证责任证明其符合法定起诉条件，须初步证明被诉行政主体具有对案涉区域征收补偿的法定职责和相应事实，但要求其承担全部证明责任准确证明侵害主体实为强人所难。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2020）最高法行申7341号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：黄祖芬。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：汉中市汉台区人民政府。
再审申请人黄祖芬因诉汉中市汉台区人民政府（以下简称汉台区政府）行政赔偿一案，不服陕西省高级人民法院（2019）陕行赔终39号行政赔偿裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。
黄祖芬申请再审称，2010年修订后的《中华人民共和国国家赔偿法》第九条已经取消违法确认前置程序。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条的规定，赔偿请求人提起行政赔偿诉讼的前提是加害行为属于行政诉讼受案范围的可诉行政行为，可诉行政行为可以分为具体行政行为和事实行为，如果加害行为属于具体行政行为，则该行为必须已经行政诉讼或者行政复议等法定程序确认违法；如果该加害行为是事实行为，则应当在赔偿请求人提起的行政赔偿诉讼程序中对行为的合法性予以确认，然后决定是否予以赔偿。其人身损害是由汉台区政府实施的加害行为造成的，该加害行为属于事实行为，因此人民法院应当在行政赔偿诉讼中对该加害行为的合法性予以确认，决定是否予以赔偿，而不需先行提起确认违法诉讼。同时，再审申请人在本院组织的询问中明确其于原审诉讼中主张244万余元赔偿数额虚高，现其要求赔偿医疗费4万余元，护理费3100元，按国家标准计算受伤期间误工损失，精神抚慰金等。再审请求：撤销陕西省高级人民法院（2019）陕行赔终39号行政赔偿裁定；再审责令陕西省高级人民法院重新审理本案并作出实体判决。
本院认为，本案的核心争议是黄祖芬的起诉是否符合法定起诉条件。黄祖芬提起本案行政赔偿诉讼，主张汉台区政府委派拆迁人员于2016年11月11日对塑料加工厂实施违法强拆过程中致其人身伤害。二审法院经审理认定，黄祖芬所述的造成其人身伤害的行为未被有权机关确认违法，且一审期间也没有提出确认上述行为违法的诉讼请求，故黄祖芬径行提起本案赔偿诉讼不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项的规定，不符合法定起诉条件，据此改判驳回黄祖芬的起诉。
第一，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，如果加害行为为具体行政行为的，该行为应当已被确认为违法，该条不适用于加害行为为非具体行政行为之情形。而本案中的加害行为并非具体行政行为，而系事实行为，故不适用于上述法定情形。第二，本案事实符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三条和第三十四条的规定。该司法解释第三条明确规定，赔偿请求人认为行政机关及其工作人员实施了国家赔偿法第三条第（三）（四）（五）项和第四条第（四）项规定的非具体行政行为的行为侵犯其人身权、财产权并造成损失，赔偿义务机关拒不确认致害行为违法，赔偿请求人可以直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。该司法解释第三十四条明确规定，人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。本案黄祖芬认为行政机关及其工作人员实施了侵犯其人身权的事实行为，且在赔偿义务机关汉台区政府作出不予赔偿决定后，黄祖芬直接向人民法院提起了本案行政赔偿诉讼符合上述规定。第三，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项和第三十四条的规定，因行政机关的具体行政行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的，应当符合第二十一条第（4）项规定的起诉条件；因行政机关的事实行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿的，应当适用第三十四条的规定。申言之，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，前提是加害行为属于行政诉讼受案范围的可诉行政行为，单独提起行政赔偿诉讼主要分为以下两种情形，一是加害行为为具体行政行为的，则该行为被依法确认违法系单独提起行政赔偿诉讼的法定前置条件；二是，加害行为为事实行为的，不以该行为被确认违法为法定前置条件，人民法院在判决时应当对加害行为是否违法予以确认。据此，本案二审法院裁定驳回黄祖芬的起诉，属于适用法律不当，依法应予纠正。
需要指出的是，在无主体对拆除行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任对行为主体作出认定或推定。首先，市、县人民政府是征收行为的法定组织实施主体。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。本案中，黄祖芬租赁的集体土地被征收为国有，汉台区政府系上述集体土地征收行为的组织实施主体，与案涉塑料加工厂的拆除清表工作具有高度关联性。其次，如有合理理由认定被诉行政主体与加害行为之间具有高度关联性，应综合全案情况合理分配举证责任。经原审法院审理查明，汉台区政府负责拆迁补偿安置工作的工作人员多次和黄祖芬协商补偿事宜，没有达成补偿协议，汉台区政府曾于2016年6月8日和2016年9月22日对案涉塑料加工厂的库房和生产区地面建筑物实施了强制拆除，上述强制拆除行为已被另案生效判决确认违法。黄祖芬有合理理由认为2016年11月11日的强制拆除行为与汉台区政府具有高度关联性。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”。原告应承担举证责任证明其符合法定起诉条件，须初步证明被诉行政主体具有对案涉区域征收补偿的法定职责和相应事实，但要求其承担全部证明责任准确证明侵害主体实为强人所难。本案中，在黄祖芬已经初步证明汉台区政府负有对案涉塑料加工厂组织征收和补偿法定职责的情况下，举证责任应由汉台区政府承担。作为征地行为的组织实施主体、至少两次强制拆除主体，汉台区政府仅单纯否认其并非拆除行为及加害行为的主体，未尽到相应举证责任。除非汉台区政府有相反证据明确证明系其他主体因其他原因自主实施了侵害行为，且未受其委托，否则在汉台区政府无法举证证明非其所为的情况下，人民法院可以依法予以推定。本案一审法院认为，黄祖芬无法证明2016年11月11日汉台区政府实施了委派强拆人员进入塑料加工厂厂区进行违法强拆行为的事实，径行认定其起诉没有事实及法律根据，判决驳回其诉讼请求，属举证责任分配不当，在此予以指出。
综上，黄祖芬的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）项、第（四）项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：
本案指令陕西省高级人民法院再审。
审判长 刘 平
审判员 李纬华
审判员 夏建勇
二〇二〇年十一月三十日
法官助理 孙 阳
书记员 郭 楠
