山东高院判例：集体土地征收过程中未同时对有关房屋进行征收补偿的处理
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☑ 裁判要点
在集体土地征收过程中，如果未同时对被征收的集体土地上的房屋进行征收补偿，经过若干时间后，原坐落于集体土地上的房屋所在区域已经被纳入城市规划区，基本实现了城镇化，此时再对原集体土地上的房屋实施征收，可以参照国有土地上房屋征收补偿标准予以安置补偿。
☑ 裁判文书
山东省高级人民法院9
行 政 赔 偿 判 决 书
（2020）鲁行赔终45号
上诉人（原审原告）刘善良。
被上诉人（原审被告）聊城市茌平区人民政府(原茌平县人民政府）。
刘善良因诉聊城市茌平区人民政府行政赔偿一案，不服聊城市中级人民法院2019年9月19日作出的（2018）鲁15行赔初32号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告在聊城市茌平区振兴街道办事处北关村有房产院落一处，原告房屋所占土地拥有《集体土地建设用地使用证》。2017年5月4日被告聊城市茌平区人民政府发布《茌平县京都片区棚户区改造项目公告》，将拆迁人、拆迁范围、拆迁补偿安置方式、拆迁的相关费用、奖励、拆迁期限等内容予以公告，原告案涉房屋在拆迁范围之内。原告称，2018年5月4日，聊城市茌平区人民政府与聊城市茌平区振兴街道办事处违法组织人员将原告住宅及其附属设施实施强制拆除。原告对强制拆除行为不服，提起本案诉讼，请求确认聊城市茌平区人民政府与聊城市茌平区振兴街道办事处组织实施强制拆除案涉房屋的行为违法；请求法院责令被告赔偿原告损失332.74万元。原审法院分别立案，就原告提起的确认被告强制拆除案涉房屋行为违法一案，于2018年11月2日作出（2018）鲁15行初100号行政判决，判决确认被告聊城市茌平区人民政府组织实施强制拆除原告房屋的行为违法。被告不服提起上诉，经山东省高级人民法院二审，判决维持一审判决。庭审过程中，原告明确表示主张货币赔偿，被告认可应为原告安置回迁房面积262.14平方米。因案涉房屋业已拆除，无法对其价值进行委托评估。经询价，案涉房屋所处片区临近小区“正泰领秀苑”的商品房平均价格为3800元/平方米。
原审法院认为：
一、关于案涉房产损失赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合权权益的情形，造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。”第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”本案中，被告组织拆除案涉原告房屋的行为已被生效判决确认违法，被告的行为给原告造成的损失，应由被告承担赔偿责任。原告要求货币赔偿，符合上述法律规定，予以认可。根据上述法律规定的要求及其立法本意，为有效维护被征收人暨原告的合法权益，对原告房屋的赔偿不应低于因依法征收所应得到的补偿。被告认可原告案涉房产应置换回迁安置房面积为262.14平方米，对此，原告无异议。经过实地调查，依法调取了案涉房产所处棚户区改造项目临近小区“正泰领秀苑”今年以来的二手房交易价格，共成交六套，平均价格为3800元/平方米。据此，对案涉房产的赔偿数额应为996132元（262.14×3800=996132）。
二，关于室内物品损失赔偿的问题。原告称案涉房屋被拆除，房屋内财产损失包括装修天花板、吊顶、地板、墙壁、吊灯、铝合金封厦；电视柜影视墙、厨房灶台电磁炉、电烤箱、沙发座椅、茶几、角厨、淋浴器、取暖器、坐便器等共计5.14万元，但根据其提交的案涉房屋被拆除前的照片显示，并不能证明屋内存有上述物品。原告的该项赔偿主张缺乏事实根据，不予支持。
三、关于搬迁补助费、临时安置费赔偿的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条规定：“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”本案中，根据《2017年京都片区棚户区改造安置方案》，搬迁补助费10元/平方米，临时安置费按每处800元/月计发。按照上述标准，应赔偿原告搬迁补助费2621.4元（262.14×10=2621.4），临时安置费（按三个月计发）2400元（800×3=2400）。
综上，判决：一、被告聊城市茌平区人民政府于本判决生效之日起三十日内向原告刘善良支付房屋赔偿金996132元，搬迁补助费2621.4元，临时安置费2400元；二、驳回原告刘善良的其他赔偿请求。
刘善良不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，改判支持上诉人全部诉讼请求。理由如下:一、被上诉人应对上诉人的宅基地使用权、地上物所有权予以赔偿。上诉人最主要的赔偿请求，就是对地上物的赔偿请求和对宅基地使用权的赔偿请求。二、被上诉人无法证明征收的合法性，上诉人的房子是上世纪九十年代建造的砖混结构的房子，地理位置极佳，原审法院用所谓“安置回迁房面积”乘以不符合真实市场情况的价格，简单得出上诉人房产损失的数据，不仅没有考虑上诉人的被安置人口，也没有考虑上诉人的宅基地使用权(用益物权)和地上物所有权，更没有考虑装饰装修费用，完全遗漏对宅基地使用权的赔偿，严重错判。三、原审法院将未经质证的证据作为案件审理判决依据，用所谓“实地调查”的“正泰领秀苑”小区市场价格仅为3800元，不具有真实性，直接影响上诉人的实体合法权利。四、被上诉人应当对上诉人屋内财产等其他财产予以赔偿。五、搬迁补助费、临时安置费部分同样严重错判。
被上诉人聊城市茌平区人民政府二审答辩称，被上诉人未实施非法强拆。本案所涉用地属于省政府批准征收的集体土地，被上诉人根据有关文件实施棚户区改造。虽然法院判决确认被上诉组织实施强拆，但被上诉人并不认可。根据棚户区改造政策，上诉人的正常拆迁补偿款应为827055.9元，原审法院判令赔偿上诉人各种费用超过一百余万元，对其极为有利。上诉人的上诉理由不能成立，应依法驳回。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院对原审法院判决认定的部分事实予以确认。
本院另查明，2010年山东省人民政府作出鲁政土字（2010）1451号《关于茌平县2010年第十二批城镇建设用地的批复》，同意将涉案土地予以征收并用于城镇建设。2017年3月29日，山东住房和城乡建设厅等四部门下发鲁建住字（2017）8号通知，公布2017年棚户区改造项目调整表（第一期），涉案房屋所在片区位于改造项目中。
本院再查明，山东广泰土地房地产评估测绘有限公司聊城分公司关于刘善良的《北关村拆迁补偿计算表》中，两处房屋院内附属物（含围墙、水井、书面、地面、自来水管、排水沟、水池等）评估价值分别为3328.60元和426元。
本院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，生效裁判已经确认被上诉人聊城市茌平区人民政府组织实施强制拆除上诉人房屋的行为违法，被上诉人应当对上诉人的损失承担赔偿责任。
一、关于应否适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行赔偿的问题。最高人民法院法释（2011）20号《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”最高人民法院行政审判庭（2005）行他字第5号《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》指出：“行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置。”最高人民法院上述司法解释和答复意见的精神实质是一致的，即在集体土地征收过程中，如果未同时对被征收的集体土地上的房屋进行征收补偿，经过若干时间后，原坐落于集体土地上的房屋所在区域已经被纳入城市规划区，基本实现了城镇化，此时再对原集体土地上的房屋实施征收，可以参照国有土地上房屋征收补偿标准予以安置补偿。司法解释之所以作如此规定，其目的在于避免同区域内原集体土地上房屋征收补偿标准低于国有土地上房屋征收补偿标准，充分保障原集体土地上房屋权利人的合法权益。本案中，虽然2010年山东省人民政府作出鲁政土字（2010）1451号《关于茌平县2010年第十二批城镇建设用地的批复》，同意将涉案土地予以征收并用于城镇建设，但涉案片区未实施征收。2017年3月29日，山东住房和城乡建设厅等四部门下发鲁建住字（2017）8号通知，公布2017年棚户区改造项目调整表（第一期），涉案房屋所在片区位于改造项目中。2017年被上诉人发布《茌平县京都片区棚户区改造项目公告》，决定对涉案片区进行棚户区改造。2018年5月4日，上诉人的住宅及其附属设施被实施强制拆除。上诉人虽然持有集体土地使用权证，但涉案房屋强拆时，涉案房屋坐落在已被征收的国有土地上，符合最高人民法院上述答复和司法解释的规定，故原审法院依据国有土地上房屋征收补偿标准对上诉人诉求予以判决行政赔偿，并无不当。
二、关于案涉房产损失赔偿的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”本案中，上诉人因房屋被强拆要求货币赔偿，被上诉人应对上诉人房屋的赔偿不低于因依法征收所应得到的补偿。因案涉房屋业已拆除，无法对其价值进行委托评估，为有效维护被征收人的合法权益，原审法院经实地调查取证，依法调取了案涉房产所处棚户区改造项目临近小区2019年的二手房交易价格，参照茌平区国税局出具的有关房屋交易价格证明，确定以每平方米3800元的平均价格对案涉房产作出赔偿数额，较为合理，本院予以确认。但原审法院遗漏了上诉人院内附属物价值的赔偿，明显不当，应予纠正。被上诉人应当按照评估机构对上诉人院内附属物的评估价值分别给予上诉人3328.60元和426元的赔偿。
三、关于搬迁补助费、临时安置费赔偿的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条规定：“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”本案中，原审法院根据被上诉人制定的《2017年京都片区棚户区改造安置方案》相关规定，认为被上诉人应当按照方案中确定的标准，向上诉人支付相应的搬迁补助费、临时安置费，并无不当。
四、关于室内物品损失赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。因此，上诉人应就其房屋内物品损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任，否则将承担不利后果。本案中，原审法院根据上诉人提交的案涉房屋被拆除前的照片显示，不能证明屋内存有上诉人主张的室内物品，该项赔偿主张缺乏事实根据，对此不予支持，并无不当。
五、关于上诉人主张的宅基地价值的赔偿问题。根据土地管理法的规定，城市市区的土地属于全民所有即国家所有，个人对房屋占用的土地只有使用权，没有所有权。《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第一款规定，被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。因此，土地使用权系评估被征收房屋价值时应当考虑的因素，上诉人主张的宅基地价值已经包含在涉案房屋的赔偿数额中。上诉人该项主张缺乏法律依据，原审法院不予支持，并无不当。
综上，上诉人所主张相关损失的货币赔偿金额调整为1004908元（996132元+2621.40元+2400元+3328.60元+426元）。原审法院判决认定的部分事实存在错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（四）、（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销聊城市中级人民法院（2018）鲁15行赔初32号行政赔偿判决第一项；
二、维持聊城市中级人民法院（2018）鲁15行赔初32号行政赔偿判决第二项；
三、聊城市茌平区人民政府于本判决生效之日起30日内赔偿刘善良因被强制拆除房屋所造成的损失共计1004908元。
本判决为终审判决。
审判长 韩 勇
审判员 王海燕
审判员 陈 晖
二〇二〇年五月二十六日
书记员 李 倩
