最高法判例：强制拆除违章建筑的法定程序
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☑ 裁判要点
1.建设工程所在的市县级以上人民政府责成的有关部门，有权按照《中华人民共和国行政强制法》的规定强制拆除违法建筑；强制拆除违法建筑应当事先予以公告，并在法定申请行政复议和提起行政诉讼的期限届满后实施；实施强制拆除前，应当发出催告履行通知书，要求被处罚人在合理的期限内自行拆除；实施强制执行行为方式、方法应当合理、适当，不得实施野蛮强拆。
2.只有合法权益受到违法行政行为侵犯造成损害的，行政机关才依法承担行政赔偿责任；赔偿的范围限于直接损失，不包括将来可得利益损失；行政赔偿诉讼中，原告对损失的事实承担举证责任，但是由于被告违法野蛮强拆等原因，造成原告无法举证的除外。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申4658号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）南宁市润森木业有限公司。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区南宁高新技术产业开发区管理委员会。
再审申请人南宁市润森木业有限公司（以下简称润森木业公司）因诉被申请人广西壮族自治区南宁高新技术产业开发区管理委员会（以下简称南宁高新区管委会）行政强制拆除及行政赔偿一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年7月24日作出的（2016）桂行终199号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年7月5日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
2013年4月1日，润森木业公司与南宁锦逢兰盛木业有限公司（以下简称锦逢兰盛公司）签订《场地租赁合同书》，租赁锦逢兰盛公司位于南宁市××乡塘区××街道石埠奶场的土地，作为木材加工场地。合同签订后，润森木业公司未经城乡规划主管部门审批同意，在该场地内建设四栋一层钢架结构房屋，及一栋两层砖混结构房屋，房屋总占地面积为788平方米，总建筑面积为916平方米。2014年7月3日，南宁高新区管委会以需要对涉案房屋进行规划检查为由，对润森木业公司发出南高管（规监）检通字（2014）第0703-3号《综合行政执法检查通知书》，要求润森木业公司持《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》及施工红线图等有关手续，到南宁××产业开发区规划监察大队接受检查。同日，南宁高新区管委会对润森木业公司建设的上述房屋进行现场勘查，并制作《现场勘验笔录》。2014年7月17日，南宁高新区管委会以润森木业公司未能提供上述房屋的规划审批手续，涉嫌违法建设为由，予以立案。同日，南宁高新区管委会作出处告字（2014）第557号《行政处罚告知书》，告知润森木业公司，未经城乡规划部门批准，擅自在南宁市××乡塘区××街道石埠奶场建设房屋，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，拟对涉案房屋作出限期拆除的处罚。如有异议，可在收到告知书后3日内提出陈述、申辩和申请复核。2014年7月24日，南宁高新区管委会作出南高新管处字（2014）第557号《行政处罚决定书》（以下简称557号处罚决定），认定润森木业公司建设的房屋属于违法建筑，责令其在收到决定书之日起1日内自行拆除，并告知申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。2014年7月25日，南宁高新区管委会又作出高新管催字（2014）第557号《限期履行行政处罚决定催告书》，责令润森木业公司在收到催告书之日起1日内自行拆除违法建筑；逾期仍不履行的，将依法强制执行。2014年7月26日，南宁高新区管委会作出高新管强决字（2014）557号《行政强制执行决定书》（以下简称557号强制执行决定），决定实施强制拆除。同日，南宁高新区管委会作出高新管强公字（2014）第557号《限期拆除违法建（构）筑物公告》，要求润森木业公司自公告之日起1日内自行拆除，如不履行拆除义务，将依法强制拆除。2014年7月30日，南宁高新区管委会对润森木业公司建设的违法建筑予以强制拆除。二审中，润森木业公司提供照片证明，拆除现场遗留部分机器设备。润森木业公司不服强制拆除行为，于2014年9月25日提起本案行政诉讼，请求确认南宁高新区管委会强制拆除行为违法，并赔偿直接经济损失5941550元。
南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第20号行政判决认为，润森木业公司未经许可，擅自建房，认定涉案房屋属于违法建筑并限期拆除，认定事实清楚，适用法律正确。但是，南宁高新区管委会作出的557号处罚决定，要求1日内自行拆除，没有给予合理的拆除时间，且在当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的法定期限之内即进行强制拆除，应确认违法。但润森木业公司建设的房屋属于违法建筑物，请求赔偿因强制拆除行为造成的房屋损失，依法不予支持。润森木业公司主张南宁高新区管委会将建筑材料丢弃在现场，造成其钢结构、砖块晒架上的木条及热压机、升降台、油锅炉等生产设备损毁灭失，无其他证据相互印证，不予认定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决确认南宁高新区管委会强制拆除行为违法，驳回其他诉讼请求。润森木业公司不服原判，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终199号行政判决认为，润森木业公司建设的房屋，不能提供合法手续，南宁高新区管委会依职权作出557号处罚决定符合法律规定。但是，南宁高新区管委会于当事人申请行政复议、提起行政诉讼的法定期限未届满期间，即进行强制拆除，一审确认强制拆除行为违法，并无不当。南宁高新区管委会作出行政处罚决定、实施强制拆除行为，均没有给予润森木业公司合理的自行拆除时间，导致本可再利用的钢结构等建筑材料被直接强制拆除，上述可再利用的建筑材料残值，及建筑物内的机器设备和其他动产，属合法财产。南宁高新区管委会实施强制拆除时，没有依法进行登记保全，导致建筑物内生产设备及其他动产情况无法查清，应当承担举证不能的后果，酌定润森木业公司各项损失52万元。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决维持一审判决第一项，变更一审判决第二项为：由南宁高新区管委会赔偿润森木业公司被拆除建筑物内的部分生产设备和物品损失及涉案建筑物的建筑材料残值损失52万元，驳回润森木业公司的其他赔偿请求。
润森木业公司申请再审称：1.南宁高新区管委会认定违法建筑并作出557号强制执行决定超越职权，应予撤销。2.结合《中华人民共和国物权法》的规定，润森木业公司对违法建筑享有利益，属于国家赔偿范围。建筑物内生产设备和物品损失，应当由南宁高新区管委会承担举证责任，无法举证的，应当采信润森木业公司提供的物品损失清单及购置生产设备的收款收据、送发货清单和强制拆除现场前后的照片等证据。请求撤销一、二审判决，判决南宁高新区管委会赔偿润森木业公司5941550元。
南宁高新区管委会答辩称：1.南宁高新区管委会具有法定职权，认定涉案房屋属于非法建筑，事实清楚。润森木业公司未按要求自行拆除违法建筑，南宁高新区管委会强制拆除行为合法。2.润森木业公司要求赔偿5941550元无事实和法律依据。请求驳回润森木业公司的再审申请。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政强制法》第五条规定，行政强制的实施，应当适当。第十三条规定，行政强制执行由法律设定；法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十五条第（一）项规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人限期履行义务。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据上述规定，建设工程所在的市县级以上人民政府责成的有关部门，有权按照《中华人民共和国行政强制法》的规定强制拆除违法建筑；强制拆除违法建筑应当事先予以公告，并在法定申请行政复议和提起行政诉讼的期限届满后实施；实施强制拆除前，应当发出催告履行通知书，要求被处罚人在合理的期限内自行拆除；实施强制执行行为方式、方法应当合理、适当，不得实施野蛮强拆。本案中，根据中共南宁市委办公厅、南宁市人民政府办公厅印发的《中共南宁高新技术开发区工作委员会南宁高新技术产业开发区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》第一部分“主要职责”第（九）项的规定，南宁高新区管委会负责高新区城市管理综合行政执法工作。该项规定中的“城市管理综合行政执法工作”，包括依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定对违法建筑依法作出行政处罚，和第六十八条规定受南宁市政府“责成”实施强制拆除违法建筑的法定职权。但是，南宁高新区管委会在2014年7月24日作出处罚决定，仅给予润森木业公司1天的自行强制执行期限，26日即作出强制执行决定，并实施强制拆除，上述行为违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条关于“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定；催告履行通知书给予润森木业公司自行履行期限严重不合理，行政强制执行行为明显不当；实施强制执行过程中，未采取适当的方式对房屋内的物品进行清点、登记造册，妥善保管，采取野蛮方式实施强制拆除，违反了《中华人民共和国行政强制法》规定的实施行政强制应当适当的原则。一、二审判决确认南宁高新区管委会强制拆除行为违法，并无不当。润森木业公司主张，南宁高新区管委会认定违法建筑并作出557号强制执行决定超越职权，其主张与本案事实不符，本院不予支持。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。赔偿义务机关，应当依法及时履行赔偿义务。第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权侵犯当事人财产权的，受害人有取得赔偿的权利。第三十六条第（八）项规定，赔偿义务机关对受害人的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，但是，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，全面、客观和公正地分析判断证据，准确认定案件事实。根据上述规定，只有合法权益受到违法行政行为侵犯造成损害的，行政机关才依法承担行政赔偿责任；赔偿的范围限于直接损失，不包括将来可得利益损失；行政赔偿诉讼中，原告对损失的事实承担举证责任，但是由于被告违法野蛮强拆等原因，造成原告无法举证的除外。本案中，润森木业公司未取得相关建设许可擅自建设的建筑物、构筑物属于非法建筑，润森木业公司不享有合法权益，违法建筑物、构筑物本身被强制拆除，相关损失不属于国家赔偿的范围，一、二审判决对该部分损失不予赔偿，符合法律规定。润森木业公司主张对违法建筑享有利益、属于国家赔偿范围，没有法律根据，本院不予支持。但润森木业公司违法建筑物、构筑物内可拆卸的机器设备，属于润森木业公司的合法财产。南宁高新区管委会违法野蛮实施强制拆除，造成相关机器设备损失，依法应当予以行政赔偿。由于南宁高新区管委会未对违法建筑物内的机器设备进行登记造册、妥善保管，造成原告无法举证证明现场损失的具体情况，被告应当对损失事实承担举证责任。在被告亦不能举证证明损失事实的情况下，二审判决根据强制拆除前后的现场照片，结合润森木业公司提出的损失赔偿请求和相关机器设备的新旧程度，逐项进行分析认定损失情况，确定损失数额，酌定赔偿52万元，符合《中华人民共和国国家赔偿法》及《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定。润森木业公司主张，应当采信其提供的物品损失清单及购置生产设备的收款收据、送发货清单和强制拆除现场前后的照片等证据，赔偿其主张的全部损失，主要证据不足，没有法律根据，本院不予支持。
综上，润森木业公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回南宁市润森木业有限公司的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 龚 斌
审判员 熊俊勇
二〇一八年九月二十八日
法官助理 黄宁晖
书记员 陈清玲
