最高法院案例：以拆除危房名义实施的拆除行为的适格被告
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【裁判观点】
一般认为，行政诉讼中的被告是因为其以行政主体名义实施了行政行为而成为被告，而行政主体概念与行政机关概念并不完全相同。一般认为，确定行政机关或者法律、法规、规章授权的组织能否成为行政诉讼的适格被告，可按以下思路依次进行：1.是否为行政主体，即行为人只有具备法律规定的行政主体身份和地位，才能成为行政诉讼的被告；2.是否为行为主体，即行为人只有以自己的名义作出了被诉行政行为或者有怠于履行职责的不作为行为，才能成为行政诉讼的被告；3.是否为责任主体,即行为人只有能够以自己名义独立承担法律责任和诉讼后果，才能成为行政诉讼的被告。
由于行政权行使过程的多样性以及行政组织系统内部关系的复杂性，准确理解行政主体、行政机关以及行政机关与其内设机构、派出机构、职能部门的关系，并依法确定行政诉讼的被告必须严格依照法律规定，并辅之以作出行政行为时的名义。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，确定行政案件的适格被告，既要根据作出行政行为时的名义和身份，也要依据其权力的来源，并结合所依据的实体法律规范，综合判定。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申1954号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：徐恒。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：姚翔程。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陆敏娣。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：徐某。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：杭州市上城区人民政府。
再审申请人徐恒、姚翔程、陆敏娣、徐某（以下简称徐恒等4人）诉被申请人杭州市上城区人民政府（以下简称上城区政府）行政强制及行政赔偿一案，浙江省杭州市中级人民法院于2017年10月11日作出（2017）浙01行初260号行政裁定，驳回徐恒等4人的起诉。徐恒等4人不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2017年12月27日作出（2017）浙行终1470号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。徐恒等4人仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员王晓滨、白雅丽参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
徐恒等4人向一审法院起诉称，其居住的杭州市上城区南兴加儿巷X号房屋被列入杭州地铁5号线一期工程侯潮路站二期项目征收红线范围内。2015年12月29日，实施单位未作任何防护措施，拆除涉案房屋部分屋顶、东墙、西墙、东墙的公共进出门，严重影响该房屋内居民的人身和财产安全，且在拆除时未出示任何法律文书。实施单位人员强制将徐恒带至杭州市上城区紫阳街道办事处（以下简称紫阳街道办事处）并告知涉案房屋正在拆除，系政府行为。上城区政府强制拆除涉案房屋没有任何法律依据，程序违法。诉讼请求：1.确认2015年12月29日上城区政府强行拆除杭州地铁5号线一期工程侯潮路站二期项目征收红线范围内南兴加儿巷X号房屋的行为违法；2.判令上城区政府赔偿南兴加儿巷X室之2陆敏娣户因2015年12月29日上述强拆行为导致陆敏娣个人财物灭失经济损失人民币50万元，居住损失人民币50万元，精神损害费人民币100万元，共计赔偿陆敏娣人民币200万元；3.判令上城区政府赔偿南兴加儿巷X号204室之1姚翔程户因上城区政府上述强拆行为导致姚翔程、徐恒、徐某个人财物灭失经济损失人民币100万元，居住损失人民币100万元，精神损害费人民币300万元,共计赔偿姚翔程、徐恒、徐某人民币500万元；4.判令上城区政府赔偿徐某人民币219.73万元（因上述强拆行为导致徐恒被关押、限制人身自由长达6个多小时）；5.判令上城区政府赔偿徐恒因上述强拆行为导致工作财物灭失，致使徐恒至今无法从事母婴类电商微商工作的经济损失人民币500万元；6.诉讼费由上城区政府承担。
一审法院裁定认为，当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第三项规定，原告起诉错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，徐恒等4人认为涉案拆除行为系上城区政府组织实施，但其提供的证据材料未指向系上城区政府实施该拆除行为，上城区政府亦明确予以否认，而紫阳街道办事处则承认涉案拆除行为系其实施，且根据徐恒等4人在起诉状中的陈述，亦可确定涉案拆除行为确系紫阳街道办事处组织实施。徐恒等4人的起诉属于错列被告，经依法释明其变更被告，徐恒等4人拒绝变更，对其起诉应依法予以驳回。因此，一审法院裁定驳回徐恒等4人的起诉。
徐恒等4人不服提起上诉后，二审法院裁定认为，徐恒等4人主要诉请是要求确认上城区政府强行拆除涉案房屋的行为违法及赔偿损失，但徐恒等4人提供的证据材料并不能证明上城区政府实施了涉案拆除行为。徐恒等4人提供的证据已经证明系紫阳街道办事处实施的拆除。同时上城区政府提供的鉴定报告、情况说明等证据，也均能证明涉案危房系紫阳街道办事处委托鉴定并拆除。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第三项规定，原告起诉错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。徐恒等4人的起诉属错列被告，一审法院依法释明其变更被告，徐恒等4人拒绝变更，一审法院据此裁定驳回徐恒等4人的起诉并无不当。因此，二审法院裁定驳回上诉，维持一审裁定。
徐恒等4人向本院申请再审，请求：1.撤销一、二审行政裁定；2.改判确认上城区政府强制拆除行为违法。其申请再审的主要事实和理由为：再审申请人提供的证据可以证明上城区政府为本案适格被告，一、二审法院认定事实不清，证据不足，适用法律、法规错误。
本院认为，当事人双方在一、二审期间提供的证据已经能够证明涉案房屋系由紫阳街道办事处委托鉴定为危房并由该街道办事处以拆除危房的名义实施拆除。因此，就本案而言，仅需结合上述事实，回答如何确定本案适格被告的问题，亦即本案适格被告应当认定为街道办事处还是区人民政府。
一般认为，行政诉讼中的被告是因为其以行政主体名义实施了行政行为而成为被告，而行政主体概念与行政机关概念并不完全相同。一般认为，确定行政机关或者法律、法规、规章授权的组织能否成为行政诉讼的适格被告，可按以下思路依次进行：1.是否为行政主体，即行为人只有具备法律规定的行政主体身份和地位，才能成为行政诉讼的被告；2.是否为行为主体，即行为人只有以自己的名义作出了被诉行政行为或者有怠于履行职责的不作为行为，才能成为行政诉讼的被告；3.是否为责任主体,即行为人只有能够以自己名义独立承担法律责任和诉讼后果，才能成为行政诉讼的被告。
由于行政权行使过程的多样性以及行政组织系统内部关系的复杂性，准确理解行政主体、行政机关以及行政机关与其内设机构、派出机构、职能部门的关系，并依法确定行政诉讼的被告必须严格依照法律规定，并辅之以作出行政行为时的名义。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，确定行政案件的适格被告，既要根据作出行政行为时的名义和身份，也要依据其权力的来源，并结合所依据的实体法律规范，综合判定。本案中，各方对街道办事处以拆除危房的名义实施拆除的事实，并无异议，分歧仅在于谁是最终的责任主体并以此确定适格被告。具体而言：
首先，街道办事处作为派出机关可以自己名义独立作出行政行为并承担责任。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，省、自治区人民政府可以设立行署，县、自治县的人民政府可以设立区公所，市辖区、不设区的市的人民政府可以设立街道办事处，分别作为同级人民政府的派出机关。与行政机关设立的行使该行政机关部分行政职权的派出机构不同，地方人民政府设立的派出机关是独立的行政主体，能够以自己名义独立作出行政行为并独立承担相应的责任。因此，街道办事处在有关人民政府未进行委托的情况下，其以自己的名义单独作出相应的行政行为，对由此产生的诉讼，街道办事处是适格被告并独立承担法律责任，而不宜以派出机关即相应的人民政府为被告。因此，否定街道办事处的被告主体资格，而主张一律以设立的人民政府为被告的观点，不符合上述规定精神，也导致《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规范目的落空，也违反《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款之规定。
其次，即使认定街道办事处实施的强制拆除，系以房屋征收部门委托的房屋征收实施单位名义而实施，对相应的法律后果也应由房屋征收部门承担，而不应由作为征收主体的市、县级人民政府承担。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下简称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条进一步规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。据此，街道办事处既非征收主体，也非组织实施房屋征收与补偿工作的房屋征收部门，而只可能是按照本级人民政府规定的职责分工，接受房屋征收部门的委托，承担房屋征收与补偿具体工作的被委托单位。因此，街道办事处作为房屋征收实施单位在委托范围内所从事的行为，由委托人房屋征收部门承担其后果，由此引发的诉讼，亦由房屋征收部门作为适格被告并承担相应责任。再审申请人坚持以上城区政府为被告，亦不符合上述规定情形。
再次，街道办事处超出房屋征收部门委托范围，违法以拆除危房名义实施的房屋拆除行为，应当由其自己承担法律责任。本案更为特殊之处在于，强制拆除行为虽然形成于国有土地上房屋征收过程中，本应受《征补条例》调整，并应当以《征补条例》有关征收补偿具体职权规定确定适格被告。但是，由于涉案房屋被拆除并非因征收而进行，而是以拆除危房的名义而实施。在此情形下并不宜仅依《征补条例》规定的相应行政主体的行政职权，判断行为主体、诉讼主体和责任主体，也不能仅以涉案房屋征收与补偿方案确定的房屋征收实施单位为适格被告。就本案而言，房屋征收部门虽委托紫阳街道办事处承担房屋征收与补偿具体工作，但紫阳街道办事处以自己名义实施的危房拆除行为，并非适用《征补条例》的规定对国有土地上的合法房屋所具体实施的征收补偿，而是适用《城市危险房屋管理规定》以自己的名义实施的危房拆除行为，而现有证据也不能证明紫阳街道办事处系受房屋征收部门的委托实施的危房拆除行为。因此，对紫阳街道办事处明显超出房屋征收部门委托范围而自己独立实施的行为，应当由其自己承担相应的法律责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第二款有关法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告的规定，亦体现了“谁行为，谁负责，谁为被告”的基本理念。再审申请人如对涉案强制拆除行为不服，应以紫阳街道办事处为被告提起诉讼，而不应以人民政府为被告。再审申请人在一审法院释明变更被告后，拒绝变更，仍坚持以人民政府为被告，无法律依据。
各级人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；各级人民法院虽然级别不同、管辖不同、审级不同，但适用统一的法律法规，并依法公正裁判。为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，《中华人民共和国行政诉讼法》还专门设立了上诉和申请再审制度。行政案件即使是由基层人民法院管辖和裁判，当事人依法可以向中级人民法院上诉，进而可以向高级人民法院申请再审，以预防可能存在的不正当干预现象。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一项规定，对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件由中级人民法院管辖，但公民、法人或者其他组织为提高级别管辖，将县级以上地方人民政府列为共同被告或者对明显不属于县级以上地方人民政府所作的行政行为向中级人民法院提起诉讼，既不利于准确查明案件事实，也不利于纠纷的及时化解，更不利于自身权益的保护。特别是在一审法院已释明要求变更错列被告的情况下，再审申请人仍拒绝变更，从而分别被裁定驳回起诉、上诉和再审申请，徒增诉累，实无必要。
需要强调的是，否定涉案房屋系因征收而拆除，是基于本案的证据和事实，并非认可市、县级人民政府、以及市、县级人民政府确定的房屋征收部门、甚至房屋征收部门委托的房屋征收实施单位，可以违法以拆除危房的名义进行合法的征收搬迁。行政主体在征收拆迁过程中，违反《城市危险房屋管理规定》的立法目的和法定条件，采取违法拆危的方式进行征收拆迁，人民法院不应予以支持；造成物权损失的，应当依法赔偿。
综上，徐恒等4人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人徐恒、姚翔程、陆敏娣、徐某的再审申请。
审判长 耿宝建
审判员 王晓滨
审判员 白雅丽
二〇一八年六月十三日
法官助理 杨礼崧
书记员 于 露
