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【内容摘要】
我国行政诉讼法目前没有采用诉讼类型化的方式，而是采用撤销判决、履行职责判决（以下简称履责判决）、给付判决等判决类型化的方式以期达到实质化解行政争议、保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权的目的。本案中，法院从履责判决和给付判决的适用条件、国有土地上房屋的征收与集体土地(及地上房屋)的区别、征收补偿案件中如何选择判决类型等方面进行了层层分析，阐明虽然张某、曾某起诉本案的目的在于请求法院作出给付判决，但行政诉讼的判决类型不受原告诉讼请求的限制。鉴于案涉被征收土地涉及国有、集体两种性质，且位置基本相连，在喀什市房屋征收与补偿安置管理中心与张某、曾某未能就案涉土地的征收补偿达成一致协议、被征收物品存在较大争议等情况下，法院应当尊重行政机关的“首次判断权”，作出履责判决。
关键词：征收补偿 履责判决 给付判决
【裁判要旨】
履责判决、给付判决二种判决类型中，裁判时机是否成熟具有至关重要的作用。对于原告请求被告履行行政给付义务的主张，法院可以结合实际情况选择作出履责（答复）判决、给付判决、变更判决或者确认判决等，但特定领域比如征收补偿案件中，原告请求被告履行法定职责的，法院应当注意充分尊重行政机关的优先判断权，保持应有的司法谦抑，结合实际作出履责（答复）判决或者确认判决。
【相关法条】
《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）
第七十二条 人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十三条 人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（2018年）
第九十一条 原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。
第九十二条 原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立，被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定，判决被告在一定期限内履行相应的给付义务。
【案件索引】
一审：新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院（2021）新31行初5号（2021年9月26日）
【基本案情】
原告张某、曾某诉称：请求喀什市人民政府（以下简称喀什市政府）、喀什市房屋征收与补偿安置管理中心（以下简称征补中心）支付：1.青苗（鱼类）补偿费5096300元；2.苜蓿地青苗补偿费60000元；3.被征收生产设备补偿费114022元；4.延迟支付补偿款的利息损失（以评估结果为准）。并提出评估鉴定请求：对被征收的463.3862亩鱼池、水库、40亩苜蓿地的征收补偿费；鱼池、水库及苜蓿地于2013年被征收后20年的利益损失进行评估。事实与理由：1998年3月-2012年年底，张某二人经流转承包了喀什市的512亩鱼池外加40亩饲料苜蓿地。2011年11月底-2012年底，喀什市政府因城市规划需要分批次征收了上述土地。当时征补中心及相关负责人只承认第一承包人杨某，不认可次承包人张某，并以张某与杨某之间实际流转鱼池面积有争议，要求先进行司法确认。2018年12月2日，新疆维吾尔自治区高级人民法院（以下简称新疆高院）作出生效判决，确认张某与杨某签订的租用鱼池协议合同合法有效。2019年1月，张某二人根据新疆高院的生效判决要求征补中心兑现相应的补偿金，但其作出《回复函》，对张某的诉求不予支持。
被告喀什市政府辩称：一、张某二人的起诉不符合“一行为一诉”的要求，应当驳回其起诉。张某二人在诉状中所列的鱼池和苜蓿地以及设备分列在瓦甫农场、多来特巴格乡（以下简称多乡）、浩罕乡三地（以下简称“两乡一场”）。瓦甫农场是国营农场，其土地性质属于国有土地，征收程序、适用法律均与多乡、浩罕乡的集体土地不同。张某二人并不是被征收人，其不能按照自己租赁范围进行起诉，而需要按照乡镇范围分别起诉，否则有违“一行为一诉”的要求。二、本案建议中止审理或者追加杨某为第三人。(一)杨某从“两乡一场”承包鱼池、苜蓿地后又转租给张某二人，转租的面积已经远远超过杨某原始承包的范围，杨某诉喀什市政府征收补偿案中主张的鱼池面积已经大部分涵盖了张某二人承包的面积，因此建议本案中止审理，或者待杨某案案结束后，张某二人另行向杨某主张分割补偿款。(二)追加杨某为本案第三人，有利于一次性查清面积和范围、位置。
被告征补中心辩称：一、征补中心已经将补偿款下拨到“两乡一场”账户。对于张某二人无争议部分，征补中心已经委托“两乡一场”进行了发放，对于其他有争议的部分，由于张某二人和杨某都在试图取得案涉补偿款，导致无法发放。二、作出征收补偿决定或裁决的权限不在征补中心，应当驳回张某二人对征补中心的诉讼请求。因国有和集体土地征收程序不同，无法达成征收补偿协议的后果略有不同，而无论哪种程序，均与征补中心无关。三、张某二人是否系被征收人不确定，过错责任在其本身。因此，征补中心没有给付利息的义务。
法院经审理查明：2009年1月1日，杨某（甲方）与张某（乙方）签订《租用鱼池合同》，约定甲方将瓦甫渔场地段现有渔池租用给乙方，并将原甲方渔业生产固定资产（如水井、低压电路、潜水泵等）在合同有限期内交乙方使用。同年3月1日，张某与曾某就案涉鱼池等财产签订《合伙协议》。
2012年2月25日，喀什市政府作出《27号征收决定》，决定对喀什市深喀大道市政工程项目范围内的房屋依法进行征收。征收范围：喀什市315国道至小亚郎水库，涉及多乡6、13、14、16、18村和浩罕乡8村及瓦甫农场的部分居民房屋、土地。房屋征收部门为征补中心，征收实施单位为多乡政府、浩罕乡政府、瓦甫农场。
同年10月23日，征补中心向瓦甫农场作出《关于催报深喀大道鱼池补偿方案的函》，其中载明：……三是鱼类补偿。被征收人可选择现场捕捞方式统计实际捕捞鱼的种类，数量按照均价15元/公斤进行补偿，也可选择按鱼池平均亩产量750公斤（混养）均价15元/公斤计算补偿……
同年11月12日，原新疆维吾尔自治区国土资源厅（以下简称原新疆国土厅）向喀什地区行政公署作出新国土资函[2012]2484号《关于喀什市城东二路工程建设用地的批复》、新国土资函[2012]2485号《关于喀什市城东一路工程建设用地的批复》。
2014年1月22日，原喀什市国土资源局（以下简称原国土局）致函征补中心，该局会同国土执法监察大队对杨某、张某、曾某涉征鱼池总面积进行调查。经实地调查，以上项目涉征鱼池662亩，超出合同面积合计为402.8亩，鱼池承包方超出合同约定面积占用土地的行为，属非法占地行为。现请你中心发函给涉及乡镇在10个工作日内收回超出合同面积鱼池。
同年11月18日，喀什市房屋征收与补偿工作领导小组作出《2014年第四次会议纪要》，其中：鱼类补偿标准有两种方式：（1）现场捕捞：鱼类归征收人所有，鱼类补偿价值以喀什市政府做出的征收决定公告之日为时间节点，按物价、统计部门提供的塘口价给予补偿。（2）自行打捞：养殖户自行打捞处理鱼类的，补偿标准：750公斤×18元/公斤×20%=2700元/亩。
2011年12月-2013年，喀什市政府分两次征收了张某、曾某位于瓦甫农场、浩罕乡的鱼池、附近片区土地及养鱼设备等财产。截止目前，张某二人与征补中心未能就案涉鱼池等征收补偿事宜达成协议，喀什市政府也未对张某二人作出征收补偿决定。
另查明，2016年8月15日，喀什中院作出（2016）新31民初25号民事判决，认定张某与杨某签订的租用鱼池合同合法有效，张某承租杨某的鱼池及水库面积为463.3862亩，张某承租杨某的苜蓿地面积为40亩。杨某对该判决不服，向新疆高院提起上诉。2016年12月2日，新疆高院作出（2016）新民终666号民事判决：驳回上诉，维持原判。
复查明，瓦甫农场土地性质为国有土地，多乡、浩罕乡土地性质为集体土地。良种场区域亦为瓦甫农场区域。原喀什市国土资源局现更名为喀什市自然资源局。
2019年9月10日，曾某在喀什市人民法院调查时陈述，案涉鱼池的鱼他们打出来卖了，卖了多少钱记不清楚。
2013年3月8日，原喀什市水利局对位于浩罕乡2村张某一眼鱼池机井进行实地现场勘测评估，建议该机井的残值评估31750元；新疆弘信价格评估事务所有限公司对浩罕乡2村张某鱼池10项机械设备搬迁评估值为76112元；新疆天宇祥辉价格评估有限责任公司对喀什市浩罕乡张某鱼池设备搬迁补偿价值为11390元。经喀什中院组织协调，张某二人已领取了上述款项，并申请撤回对本案第3项诉讼请求的起诉。
【裁判结果】
喀什中院于2021年9月26日作出（2021）新31行初5号行政判决：一、责令被告喀什市政府于本判决生效之日起90日内作出补偿决定；二、驳回原告张某、曾某对被告征补中心的起诉；三、准许原告张某、曾某撤回请求被告喀什市政府、征补中心支付被征收生产设备补偿费114022元（其中水井一口、渔网、变压器等辅助设施）的起诉。宣判后，各方当事人均未上诉。
【裁判理由】
法院生效判决认为：《行政诉讼法》第七十二条规定的是履责判决，其指向的是履行行政行为，前提是被告未履行法定职责。第七十三条规定的是给付判决，其指向的是履行一定金钱及财务的交付义务或行政行为以外的行为（停止侵害、恢复原状、返还原物等），前提是被告依法或按照约定应当履行相应的金钱给付义务。就比如原告请求被告发放补偿款就存在两种情形，其一是原告要求被告作出发放补偿款的决定，其二是依据被告已经作出的发放补偿款的决定，要求发放具体的金额。前者是要求行政机关作出一定具体行政行为，适用履行判决，后者是单纯要求金钱给付的事实行为，应当通过给付判决救济。也就是说，某些情况下，后者需要以前者为基础。行政机关和法院对于给付事项，应当根据具体情况进行具体分析。对于行政给付事项，如果行政机关没有行使“首次判断权”，应当尊重行政机关的专业判断；如果行政机关已经行使“首次判断权”，法院应当对行政机关的给付事项进行审理并作出判决；如果事实明确，法律对于给付事项规定比较明确，行政机关的裁量已经缩减为零，为了尽快实现当事人的实体权利，应当直接针对给付事项作出判决。
我国土地性质分为国有土地和集体土地。因土地性质不同,行政机关实施征收时所适用的征收程序受不同的法律、法规调整。国有土地上房屋的征收与集体土地(及地上房屋)的征收,虽均为征收,但依照我国法律法规,二者在征收主体、征收对象、征收程序、征收补偿安置内容和方式等方面均存在明显区别。行政机关针对不同征收对象实施征收时,应当区分土地性质适用不同的征收程序。本案中，喀什市政府作出《27号征收决定》时未区分土地性质，将案涉国有土地、集体土地一并征收，因此本案应当根据土地性质分别进行处理。
关于国有土地部分。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款、第三款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。第二十七条第一款、第二款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。据此，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，市、县级人民政府具有作出补偿决定的法定职责。
关于集体土地部分。参考《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年修正）第三十一条的规定，征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。以及（2019）最高法行申6682号行政裁定书中关于县级以上地方人民政府在集体土地征收过程中作出《征收补偿决定书》，法律适用并无不当的分析。据此可知，在集体土地征收过程中，对于个别未达成征地补偿安置协议的，县级以上地方人民政府具有作出征地补偿安置决定的法定职责。
具体到本案，无论喀什市政府征收国有土地还是集体土地，其均具有就案涉补偿事宜向张某二人作出补偿决定的法定义务。通过本次审理可知，本案当事人对案涉鱼池中鱼类的数量、苜蓿地的种植等均存在争议，尚需由行政机关履行相应的程序和手续从而确定补偿的金额或者数量，从尊重行政机关“首次判断权”的角度出发，本案不适宜由法院直接作出给付判决。因此，张某二人直接起诉喀什市政府给付一定数额的征收补偿款，本院不予支持。基于上述分析，张某二人申请对被征收的463.3862亩鱼池、水库、40亩苜蓿地的征收补偿费；鱼池、水库及苜蓿地于2013年被征收后20年的利益损失进行评估（以2021年作为评估鉴定基准日），同样缺乏相应的基础，本院不予准许。喀什市政府申请追加杨某为本案第三人，已无必要，本院不予准许。
另需说明的是，张某二人将征补中心列为本案被告，并就案涉国有、集体土地一并提起本案诉讼确有不当，本院也曾在（2020）新31行终14号行政裁定中对其进行了详细的释明。但考虑到行政诉讼的判决类型并不受原告诉讼请求的限制，结合本案实际情况，从实质化解行政争议的角度出发，依照《行政诉讼法》关于履责判决的规定，本案判决喀什市政府在90日内作出补偿决定为宜。
《行诉解释》第六十九条第一款第三项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。如上文分析，征补中心无论在国有、集体土地征收中均不具有作出补偿决定的职责。张某二人将征补中心列为本案被告，于法无据，本院不予支持。
《行政诉讼法》第六十二条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。经本院组织协调，征补中心向张某二人支付了生产设备补偿费，张某二人在本院宣告判决或裁定前，自愿申请撤回起诉的行为，是在法律规定的范围内处分自己的诉讼权利，符合法律规定，应当予以准许。
【案例注解】
面对纷繁复杂的各类行政争议，我国行政诉讼法目前没有采用诉讼类型化的方式，虽然判决类型化的方式隐含诉讼类型化方向，但形成类型化的目标尚需今后理论和实践充分准备。现阶段而是力图采用判决类型化达到实质化解行政争议、保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权的目的。目前行政诉讼判决的类型主要包括撤销判决、履行职责判决（以下简称履责判决）、给付判决、确认判决、变更判决等。
一、履责、给付判决的适用条件
通说认为，课予义务之诉是给付之诉的亚类，或者说，给付之诉分为课予义务之诉和一般给付之诉，相应的判决则为课予义务判决和一般给付判决。因我国行政诉讼法并未严格界定课予义务之诉和一般给付之诉，而是采用履行法定职责和给付义务的表述，相应的判决则为履责判决和给付判决。为避免引起概念误解，本文采用履责判决和给付判决的表述方式。
根据《行政诉讼法》第七十二条、《行诉解释》第九十一条的规定，履责判决（又称课予义务判决），是指人民法院认为行政主体存在不履行法定职责的行为，判决其限期履行法定义务或者作出处理决定的判决。
根据《行政诉讼法》第七十三条、《行诉解释》第九十二条的规定，给付判决（又称一般给付判决），是指人民法院经审查，认为行政相对人向行政主体主张的给付请求成立，由此作出行政主体履行一定金钱及财物的交付义务或行政行为以外的行为的判决。
由于二者皆涉及不履行或者不正确履行义务的行为，因此在适用时通常需要具备以下条件：
一是原告提出了申请或者被告依职权履行条件已成就。这就要求，对于依申请的行政行为，原告已经向被告提出了请求。对于依职权履行职责的行政行为，被告依法履行相应义务的时机已经成熟。
二是原告所申请的事项具有实体法上的请求权基础。原告要根据法律法规等规定的内容提出最切合自身需求的请求，也即必须具有法定的权利依据。人民法院审查的法定职责主要是着重考虑原告是否维护自身的主观权利。如原告向公安局申请取消公共场合设置的摄像头，而法律法规等并未赋予原告享有此项申请的主观权利，公民仅有的建议权不能构成行政救济的诉讼权能。
三是被告具备相应的法定职责。原告所申请的事项属于被告管辖，被告具有事项管辖权，即被告具有对原告提出请求依法作出行为的法定职责。被告的法定职责主要来源于法律法规等规定。如原告向公安局申请进行婚姻登记，而法律法规等虽然赋予原告权利，但公安局对此并没有婚姻登记事项管辖权。
四是被告未履行没有法律所豁免的理由。被告应当履行而拒绝履行，或者不正确履行，即构成“违法拒绝履行”。“无正当理由”则强调法不强人所难，如确非被告自身原因所致，则视为其有正当理由，如不可抗力、原告自身原因等因素。
五是判决被告履行义务对原告仍有意义。人民法院应当根据“裁判时机是否成熟”，对原告的请求作出不同类型的判决，但前提是作出相应判决仍然具有现实意义。倘若时过境迁，作出相应履行判决已经无法维护行政相对人的合法权益，则应当结合实际选择最有利于原告的其他类型判决。
二、履责判决与给付判决的区别
一是请求权的来源不同。《行政诉讼法》第七十二条规定的法定职责一般专指法律法规规章明确规定的职责。给付义务则不同于法定职责，其主要是原告在行政法上的财产权利，不仅包括法律法规规章的规定，还包括行政协议、行政允诺、行政主体的先前行为以及信赖保护原则等。
二是裁判的思路不同。根据被告作出行政行为时的基本事实是否清楚、适用法律是否明确以及有无裁量斟酌空间，履责判决和给付判决均可按照有裁量余地和无裁量余地进行细分。当被告作出行政行为的时机已然成熟，给付判决可以直接判决被告给付金钱、物品等，但通常情况下，履责判决一般不会越过行政机关直接判决其作出原告主张的行政行为，但特殊情况下，比如行政许可中申请颁发企业营业执照，行政机关无裁量余地时，法院可以判决作出特定的具体行政行为。
三是审理的方式不同。履责判决要严格按照《行政诉讼法》第六条的规定，审查被告作出的行为是否构成“不履行法定职责”，然后再判断裁判时机是否成熟。给付判决则要先按照明显重大违法的标准确认当事人之间是否存在给付行政法律关系，然后再审查是否能够判决被告作出原告主张的具体的给付内容。
四是判决的内容不同。履责判决的主文中不用单独确认被告不履行法定职责的行为违法，其判决被告所作的行为是一个具体、特定的行政行为。给付判决不仅要求被告履行法定的义务，更重要的是保障公民“应当受到法律保护的利益”。因此，司法解释规定的“等”是等外等，除了已列举的种类外，还包括赔偿、征收补偿款以及其他的非财产给付义务，如停止侵害、恢复原状、返还原物等。
三、征收补偿案件中判决类型的选择
从实务角度出发，一般民众对行政诉讼相对比较陌生，多数原告在此类案件中并不能准确表达自己的诉求和选择适当诉讼类型从而维护自己合法权益，甚至部分法官也无法通过释明正确引导原告选择最为合适的诉讼类型。就比如原告请求被告履行征收补偿义务就存在两种情形，其一是原告要求被告作出征收补偿决定，其二是依据被告已经作出的发放补偿款的决定，要求给付具体的金额。前者是发动公权力请求被告作出一个之前并不存在的新的具体行政行为，适用履行判决，后者是单纯要求兑现已确定权利义务金钱给付等事实行为，应当通过给付判决予以救济。
在涉征收补偿类案件中，无论是请求被告作出征收补偿决定，还是请求确认被告的强制拆除行为违法并要求行政赔偿，虽然我国在征收国有土地和集体土地时适用的法律不同、程序不同、参与的主体也不相同，但原告争议的焦点基本围绕征收补偿标准、与其相关的实物安置补偿以及评估价值等三个核心焦点，本质上是请行政机关履行因行政征收导致相应的补偿义务实现即产权交换或货币补偿。从行政诉讼法的体系设计和实质化解行政争议的角度出发，行政诉讼区别于其他诉讼的特殊之处在于，其判决的类型并不受原告诉讼请求的限制。因此，人民法院在审理上述案件时，有必要从裁判时机是否成熟的角度加以判断，进而选择最为合适的判决类型，也即作出这样一个具体的、全面满足原告诉讼请求的判决所依赖的所有事实和法律上的前提都已具备。如果“案件事证尚未臻明确”，或者“尚需被告调查或者裁量”，就属于裁判时机不成熟。
对于原告请求被告履行补偿职责的空泛（给付事项不明）诉请主张，在满足前述条件的情况下，如果法律对被告的法定职责已经作出明确规定，被告依法享有裁量权的，法院应当基于司法权对行政权“首次判断权”的尊重，在本院认为部分阐明法院的司法见解，并明确引导被告应当按照司法见解内容履行相应职责，据此作出被告限期履行（答复）的履责判决；如果案件事实清楚，被告的裁量权已经缩减为零的，法院应当直接判决被告作出一个新的具体行政行为；如果原告请求被告履行法定职责的理由成立，但判决被告履行法定职责已无实际意义的，法院应当根据《行政诉讼法》第七十四条第二款第三项的规定，确认被告未履行法定职责违法。
对于原告请求被告给付补偿款（给付事项的根据明确具体）的主张，在满足前述条件的情况下，如果法院已经确认被告具有给付行政义务，但案件事实不清，补偿标准不明，被告没有行使“首次判断权”的，法院应当尊重行政机关的裁量权，作出履责（答复）判决；如果被告已经行使“首次判断权”，法院应当对被告已经作出的给付具体行政行为进行审查并作出相应判决；如果相关事实、补偿标准均已明确，被告的裁量已经缩减为零，法院应当作出被告在一定期限内履行确定义务的给付判决或者变更判决；如果原告请求被告履行给付义务的理由成立，但判决被告履行给付义务已无实际意义的，人民法院应当根据《行政诉讼法》第七十四条第二款第三项的规定，确认被告未履行给付义务违法。
由此可见，在符合履责判决、给付判决的条件下，裁判时机是否成熟在征收补偿案件中起着至关重要的作用。对于原告请求被告履行行政给付义务的主张，法院可以结合实际情况选择作出履责（答复）判决、给付判决、变更判决或者确认判决等，但对于原告请求被告履行法定职责的主张，法院结合实际可以作出履责（答复）判决或者确认判决。
