征收补偿中哪些行为属于可诉行政行为，被征收人告什么、如何告、哪个阶段告？
土地征收补偿是典型的多主体、多阶段、多环节、多个行政行为前后延续交织的复合程序，包括征地批前阶段、组卷报批阶段和批准后实施阶段。其中，可诉与不可诉行政行为如何区分，起诉时机是否成熟、审理后阶段行政行为时是否需要继续审查先前行政行为，各地有关征地补偿步骤程序也不完全一致。人民法院应当在既有法律规定框架内，结合具体实践，科学界定可诉行政行为类型，注重实质性化解补偿安置纠纷。
（一）省级人民政府征地批复原则上暂不可诉，但已经受理的可以继续探索并积累经验
根据国务院法制办公室国法〔2014〕40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定的意见》的表述，省级人民政府应当作出征收土地决定，但实践中不论是立法还是实践，省级人民政府均未作出“征收土地决定”。目前巡回区各地省级人民政府征收土地决定通常被表述为征地批复，且征地批复的具体名称和表现形式不同，有的称为“批复”，有的称为“建设用地审批意见书”，有的称为“年度批次村镇建设用地的批复”，还有的与农用地转用手续相合并。征地批复对象既非被征收土地所有权人，也非具体实施的市、县人民政府，而是地级市人民政府；除单独选址项目征地以外，批复内容一般按本年度批次建设用地审批而非按项目审批，批复内容十分笼统，多涉及多个地块。对此类省级人民政府征地批复可诉性，目前仍有一定分歧。结合《中华人民共和国行政诉讼法》现有规定以及《中华人民共和国行政复议法》修改方向来看，显然属于可诉范围。但在《中华人民共和国行政复议法》第30条未修订前，各地可以结合本地实际自行探索，自行决定是否纳入受案范围。
（二）农村集体土地征收补偿的基本步骤
根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》等规定，参考国务院法制办国法〔2011〕35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》精神，在收到国务院或者省级人民政府征地批复后，农村集体土地征收补偿程序可以分为“征收土地公告”环节、“征地补偿登记”环节、“征地补偿安置方案听取意见、批准与公告”环节、“按照征地补偿安置方案向权利人支付补偿项目”环节，“不按照依法批准的方案进行补偿安置引发争议依法申请复议或诉讼”环节、“责令交出土地”以及申请法院强制执行等环节。
具体如下：一是，市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。征收土地公告应当包括下列内容：①征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；②被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；③征地补偿标准和农业人员安置途径；④办理征地补偿登记的期限、地点。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。
二是，有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。征地补偿安置方案公告应当包括下列内容：①本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物（含房屋等，下同）和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；②土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；③安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；④地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；⑤农业人员的具体安置途径；⑥其他有关征地补偿、安置的具体措施。
三是，市、县人民政府土地行政主管部门按照征地补偿安置方案组织实施。将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织后，有权要求该农村集体经济组织在一定时限内提供支付清单。市、县人民政府土地行政主管部门有权督促有关农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人查询和监督。
四是，因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，先由市、县人民政府协调，协调不成的，权利人认为市、县人民政府未依法进行安置补偿的，可以向地级市人民政府申请复议后（或者）直接提起诉讼，或者向人民法院提起行政诉讼。具体复议请求和诉讼请求可表述为：“请求履行补偿安置法定职责”。
五是，土地行政主管部门作出责令交出土地决定并申请法院强制执行（强制搬离），地上有房屋和附着物同时予以强制拆除。
（三）市、县人民政府的征地公告具有可诉性，且应进行全面审查。
根据国发〔2015〕27号《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》，国务院与省级人民政府征地批复，已经从原来的非行政许可审批事项，调整为属于政府内部审批事项。征地批复与市、县人民政府依据征地批复实施具体征收，属于两个不同的概念。前者具有内部批准的属性，后者应属代表国家实施征收行为。目前，基于司法政策，省级人民政府征地批复仍然不可诉的情况下，如果继续认为市、县人民政府的征地公告行为（或者说征地行为）也不可诉，就容易让征地行为规避司法审查，难以保证《中华人民共和国土地管理法》和中央政策的顺利实施。因此，原告对征地行为不服的，应当以市、县人民政府为被告，以征地公告为作为可诉行政行为提起诉讼。人民法院在审查市、县人民政府作出的征地公告时，不宜将征收土地公告认定为国务院或省级人民政府征地批复的公告送达行为，不能以征地公告不创设新的权利义务为由不予审查，或者仅审查其是否符合征地批复的内容；而应当将其独立的征地决定，除审查与征地批复内容是否一致外，还应对市县人民政府上报国务院或省级人民政府办理征地批复的相关申报材料的合法性全面进行审查。
人民法院要积极宣传引导地方政府与土地行政主管部门，通过制定地方性法规、规章、甚至规范性文件的方式，引导市、县人民政府单独作出征地决定，以取代征地公告，并引导原告直接起诉征地决定。
（四）引导起诉人针对直接确定补偿安置内容的补偿决定（补偿裁决、补偿内容告知书以及具有具体补偿内容的公告、告知书等）提起行政诉讼
补偿安置是被征收人最为关心的问题。由于《中华人民共和国土地管理法》等仅规定签订补偿协议和发放相关补偿费用，未明确规定达不成协议后的处理方式，也无类似于《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿决定程序，因此造成难以准确确定诉讼标的与补偿内容。巡回区地方性规定中，有关补偿决定的名称、内容、方式均不统一：有的并不作出带有补偿内容的决定，有的在责令交出土地决定书中增加补偿内容，有的仅以口头方式告知具体补偿款项和补偿内容，有的仅告知按照补偿方案执行却无具体金额和内容。被征收人依法应当得到的补偿内容缺乏具体载体，客观上造成部分当事人对征地程序和补偿程序的所有行政行为反复诉讼，既加重行政机关和人民法院负担，也易引发重复诉讼和滥诉，还导致补偿纠纷久拖不决和循环诉讼。人民法院应当引导地方政府及其土地行政主管部门在无法通过签订补偿安置协议解决补偿安置纠纷的情况下，要及时、积极、依法作出补偿决定（补偿裁决、补偿内容告知书、补偿事项通知书等），被征收人对补偿安置不服的，应当对直接确定补偿安置内容的决定提起行政诉讼。人民法院在确定审查标的时，应当坚持一次性实质化解纠纷，不应拘泥于补偿决定的具体名称，避免人为分立为多个行政案件；存在多个补偿性质的行为时，在一审庭审结束前，要引导当事人对最终确定了具体的补偿项目、补偿内容的行为起诉，并合理确定争议焦点。人民法院在审查最终的补偿行为时，对前续的与补偿有关的决定、认定等行政行为合法性，应当一并进行审查。
理论上来说，征地主体与补偿主体应当同一，但由于《中华人民共和国土地管理法》也未明确征地补偿的主体与形式，因而巡回区普遍存在市、县人民政府实施征收而由土地行政主管部门进行补偿的情况，人民法院一般不宜否定土地行政主管部门或者“两公告”中确定的其他补偿主体作出补偿决定的职权。
地方政府或其土地行政主管部门既未签订补偿安置协议也未作出补偿性质决定的，当事人对补偿安置不服引发纠纷的，可以考虑统一确定案由为“请求履行补偿安置法定职责”，以市、县人民政府或其在“两公告”中确定的土地行政主管等部门为被告。
（五）对征地补偿安置方案公告、补偿标准、土地调查登记行为等不服，原则上应当在对补偿决定的审查中一并进行
市、县人民政府已经作出补偿决定的，起诉人针对征地补偿安置方案公告、补偿标准、土地调查登记等提起行政诉讼的，人民法院应当释明告知起诉人直接对补偿决定提起诉讼；人民法院在审查补偿决定合法性时，对起诉人相关诉讼请求合法性一并进行审查。当事人起诉时，既无补偿安置协议，也无补偿决定的，人民法院可以在一审庭审结束前，引导双方进一步明确争议焦点和诉讼请求，可将案由确定为“请求履行补偿安置法定职责”。人民法院审理中对补偿安置方案、补偿标准、登记确认行为的合法性一并审查，原告主张补偿方案、补偿标准、登记确认行为不合法理由成立的，责令被告依法履行补偿安置职责，能够确定具体补偿安置方法或者具体补偿安置内容的，人民法院可作出有具体内容的履行判决。
起诉人坚持单独起诉征地补偿安置方案公告、补偿标准、登记确认行为的，人民法院一般不予立案。市、县人民政府土地行政主管部门在征收补偿过程中，已经依法向被征收农户送达土地地类、面积和地上附着物种类、数量等的征地调查结果的登记确认行为，当事人未在法定期限内提出异议的，人民法院一般应支持征地调查结果确认行为。但是，土地行政主管部门在征收补偿过程中未依法告知调查结果的，人民法院在其后的其它诉讼中，仍应当对调查结果确认行为的合法性一并进行审查。
（六）补偿标准、补偿安置方案是确定补偿安置内容的重要依据，上一级人民政府受理复议申请并作出行政复议决定后，复议申请人提起行政诉讼的，人民法院应予受理。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第三款与《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定精神，被征地集体经济组织和农民对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案不服，应当先申请该市、县人民政府协调解决；协调不成的，向上一级人民政府申请行政复议；对行政复议决定仍不服的，方可向人民法院提起诉讼。人民法院对补偿标准、补偿安置方案是否符合法律、法规、规章以及省级人民政府相关规定予以全面审查。
（七）起诉不履行公告法定职责的，应当先向行政机关反映处理
根据《征收土地公告办法》第十四条规定，未依法进行征收土地公告、征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。被征地农民认为市、县人民政府或者土地行政主管部门不履行公告等法定职责，经向行政机关申请、反映、投诉后，有关行政机关不予处理而提起行政诉讼的，人民法院应当受理。但起诉人已经就征地行为、补偿决定等提起诉讼的，人民法院可以认为不具有诉的利益裁定不予立案或者驳回起诉。起诉上级人民政府或上级土地行政主管部门不履行层级监督职责的，人民法院裁定不予立案或者驳回起诉。
（八）责令交出土地行为属于可诉行政行为，且应以依法实施补偿为前提条件
《中华人民共和国土地管理法》等法律法规对被征地主体如何收回土地并强制执行，未作出明确规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。因此，被征地主体对县级以上人民政府土地行政主管部门根据上述规定作出的责令交出土地决定行为不服提起行政诉讼的，人民法院应当受理。土地行政主管部门作出的责令交出土地决定包含具体的补偿安置内容的，人民法院应当全面审查补偿安置是否合法、责令交出土地是否符合法定条件。既未签定补偿安置协议，也未依法提存补偿款，又未作出补偿决定且补偿明显不合理的情况下，土地行政主管部门作出的责令交出土地行为，人民法院不予支持。
（九）责令交出土地行为的强制执行，应当按照非诉行政执行程序进行
被征地主体不交出土地的，土地行政主管部门原则上应当按照《行政强制法》《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》等规定，申请人民法院强制执行，经人民法院裁定准予执行的，一般按照“裁执分离”的要求，由政府组织实施同时，县级以上人民政府土地行政主管部门申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，还应当符合下列条件：①征收土地方案已经有权机关依法批准；②市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；③被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；④符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十五条第一款规定的条件。同时，根据该条第三款规定，人民法院对符合条件的申请，应当在五日内立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。
（十）强制拆除（强制搬迁）行为是否可诉，取决于其是否扩大人民法院准予执行裁定的执行范围或者违法采取执行措施
根据《最高人民法院关于“裁执分离”后行政机关组织实施行为是否具有可诉性问题的批复》（〔2017〕最高法行他550号)精神，行政机关未作出补偿决定或者然虽作出补偿决定但未经法院审查准予强制执行即实施强制搬迁，被征收人对强制搬迁行为提起诉讼的，人民法院应予受理。人民法院已经裁定准予强制执行并交由市、县人民政府土地行政主管部门强制执行，而被征收人起诉土地行政主管部门及其委托的主体强制搬迁行为违法的，人民法院一般不予受理；但被征收人能够提供初步证据证明实施强制搬迁扩大执行范围或者违法采取措施的除外。
