法院判例：国有土地上房屋征收过程中强制拆除行为实施主体的确定
☑ 裁判要点
行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已经确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。根据职权法定原则，在国有土地上房屋征收过程中，被征收房屋的附着物被拆除、损毁，在没有相反的证据证明系其他行政机关或者组织所为的情况下，房屋征收部门应被推定为被告。
☑ 裁判文书
湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2021）湘行终330号
上诉人（原审原告）刘又桑。
上诉人（原审被告）长沙县住房和城乡建设局。
被上诉人（原审被告）长沙县人民政府。
被上诉人（原审被告）长沙县自然资源局。
被上诉人（原审被告）长沙县梨街道办事处
上诉人刘又桑与上诉人长沙县住房和城乡建设局（以下简称长沙县住建局）、被上诉人长沙县人民政府（以下简称长沙县政府）、被上诉人长沙县自然资源局（以下简称长沙县资源局）、被上诉人长沙县?梨街道办事处（以下简称?梨街道办）行政纠纷一案，刘又桑和长沙县住建局不服长沙市中级人民法院（2020）湘01行初258号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审查明：2020年3月20日，长沙县政府发布《关于公布长沙市轨道交通6号线工程建设项目房屋征收决定的公告》（长县政发[2020]9号）及《长沙市轨道交通6号线工程建设项目征收补偿方案》，原告所有的房屋、水塔系在国有土地上建设，在长沙市轨道交通6号线工程建设项目征收范围内。该项目房屋征收部门为长沙县住建局，长沙县住建局委托?梨街道办作为征收实施单位负责本项目房屋征收与补偿具体工作。之后，长沙县住建局、?梨街道办与何新明签订《国有土地上房屋征收补偿协议》。长沙市轨道交通6号线黄梨路车辆段项目拆迁指挥部与长沙县全力机械设备有限公司（何新明为法定代表人）签订委托拆除协议，约定由长沙县全力机械设备有限公司承包对何新明被征收房屋的拆除施工。何新明被征收房屋与原告的房屋相邻。征拆部门与原告就其房屋征收补偿事宜进行协商，但未达成一致。原告诉称其水塔2020年5月25日被四被告偷拆。根据原告提供的照片，原告所有的水塔已被损毁。根据原告提供的2020年6月3日的报警记录，系原告邻居的房屋在拆迁过程中因挖掘机操作不当，导致原告的水塔被损坏。四被告均称其没有实施损毁原告水塔的行为。经庭审询问，?梨街道办陈述与原告房屋相邻的何新明房屋2020年5月25日被拆除。原告向被告及有关单位反映情况，因四被告对违法拆除行为互相推诿，拒不承担责任，刘又桑遂提起本案诉讼，请求：1、确认四被告拆除（偷拆）刘又桑水塔的行政行为违法；2、本案诉讼费用由四被告共同承担。
原审认为，本案争议的焦点为损毁原告的水塔的行为的实施主体应如何认定。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。
根据职权法定原则，在国有土地上房屋征收过程中，被征收房屋的附着物被拆除、损毁，在没有相反的证据证明系其他行政机关或者组织所为的情况下，房屋征收部门应被推定为被告。本案中，根据《关于公布长沙市轨道交通6号线工程建设项目房屋征收决定的公告》（长县政发[2020]9号）及《长沙市轨道交通6号线工程建设项目征收补偿方案》，长沙县住建局系长沙市轨道交通6号线工程建设项目房屋征收部门，长沙县住建局委托?梨街道办作为征收实施单位负责本项目房屋征收与补偿具体工作。该项目征收工作已实际开始进行。原告的房屋及水塔在长沙市轨道交通6号线工程建设项目征收范围内。现已查明，原告的水塔被损毁，在没有相反的证据证明系其他行政机关或者组织所为的情况下，房屋征收部门长沙县住建局应被推定为损毁原告的水塔的行为的实施主体。长沙县住建局损毁原告的水塔未经合法程序，该行为应属违法。原告本案起诉将长沙县政府、长沙县资源局、?梨街道办列为被告系错列被告，应予驳回。据此判决：一、确认长沙县住房和城乡建设局损毁刘又桑的水塔的行为违法；二、驳回刘又桑对长沙县人民政府、长沙县自然资源局、长沙县?梨街道办事处的起诉。
上诉人刘又桑上诉提出：原审判决认定事实不清，适用法律不当，长沙县政府和长沙县自然资源局以及负责征收实施单位的长沙县?梨街道办事处依法均应认定为本案的适格被告。请求二审支持上诉人的全部诉讼请求。
上诉人长沙县住建局上诉提出：原审判决超出本案审理范围，违反了“诉判一致”的原则；原判在毫无事实依据的前提下推定上诉人为“损毁”刘又桑水塔行为的实施主体，属于认定事实和适用法律错误；请求二审依法撤销原审判决，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人长沙县政府答辩称：答辩人不是本案的适格被告，上诉人刘又桑无权对答辩人提起本案行政诉讼。请求二审驳回上诉人刘又桑对答辩人的起诉。
被上诉人长沙县资源局答辩称：答辩人不具有国有土地征收的法定职责，答辩人未对上诉人刘又桑作出任何具体行政行为，也未参与实施拆除刘又桑水塔的行为，不是本案的适格被告。
被上诉人?梨街道办答辩称：答辩人不是本案的适格被告，没有实施拆除上诉人刘又桑水塔的行为，请求二审驳回刘又桑对答辩人的起诉。
当事人在原审提交的证据材料已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定案件事实的依据。本院二审予以确认。
本院认为，本案二审争议的焦点是被告主体是否适格以及长沙县住建局是否应当承担违法责任的问题。
行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已经确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。第五条规定，房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案中，上诉人长沙县住建局系长沙市轨道交通6号线工程建设项目房屋征收部门，上诉人刘又桑的房屋及水塔处于长沙市轨道交通6号线工程建设项目房屋征收决定的公告范围之内，且刘又桑与征收部门未就征收补偿内容达成一致，现涉案水塔被强制拆除，该拆除行为与涉及的征收行为具有高度的关联性，在没有相反的证据证明系其他行政机关或者组织所为的情况下，可以推定房屋征收部门长沙县住建局实施或委托实施了拆除刘又桑水塔的行为。在本案二审的调查中，长沙县住建局自认刘又桑的水塔系其委托征收范围内拆除行为的长沙县全力机械设备有限公司所为，该公司系长沙县住建局委托的实施拆除行为的单位，长沙县住建局对该公司的拆除行为负有监督的职责，并对其行为后果承担法律责任。因此，从该层面讲，长沙县住建局亦是本案的适格被告。长沙县住建局在未经法定程序的情况下，拆除刘又桑水塔的行为应属违法。长沙县政府、长沙县资源局、?梨街道办均非拆除刘又桑水塔的实施主体，非本案的适格被告，原审判决驳回对长沙县政府、长沙县资源局、?梨街道办的起诉并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，上诉人刘又桑和长沙县住建局的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人长沙县住房和城乡建设局负担。
审判长 赫荣生
审判员 黄一凡
审判员 赵 旻
二〇二一年五月三十一日
书记员 杨雅婷
