《中华人民共和国土地管理法》第三十八条 国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。
国家依法保护开发者的合法权益。
【释义】 本条是关于未利用土地开发的规定。
一、根据原国家土地管理局1991年和1994年全国待开发土地资源调查及修订结果以及最近完成的全国土地详查数据汇总成果，我国现有耕地后备资源2．02亿亩，按0．6的垦殖率计算，可开垦成耕地1．2亿亩。今后，我国城市建设、能源、交通、水利等设施的建设需要占用一些耕地，为改善生态环境，还有一部分耕地需要退耕还林还牧。要实行耕地总量平衡，必须补充新的耕地，对未利用土地的开发，将是我国补充耕地的一种有效途径。为此，这次修订《土地管理法》，增加本条规定。
二、本条第一款是关于土地开发条件的规定。土地开发是通过一定的技术经济手段，扩大对土地的有效利用范围，提高土地利用深度的一种手段。土地开发的对象是具有一定开发潜力和开发价值的未利用土地。土地开发必须具备一定的条件，一是必须符合土地利用总体规划，在土地利用总体规划允许开发的区域内开发；二是有利于保护和改善生态环境，防止水土流失和土地荒漠化。对未利用土地的开发，必须注意对生态环境的影响，如果开发后会造成对生态环境的破坏，导致水土流失和土地荒漠化的，就不应开发；三是适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。农用地包括耕地、林地、草地、农田水利地、养殖水面等。这些农用地是我国目前迫切需要而后备资源又相对不足的。因此，农用地优先是未利用土地开发的一个重要原则。
三、本条第二款是关于保护土地开发者合法权益的规定。单位和个人依法取得的对未利用土地的土地开发权，是受法律保护的、土地开发者有权对土地进行开发并取得利益，任何单位和个人不得侵犯。
《中华人民共和国土地管理法》第三十九条 开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。
根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。
【释义】 本条是关于开垦未利用土地的规定。
一、1998年入汛以来，我国一些地方遭受了严重的洪水灾害。特别是长江发生了自1954年以来的又一次全流域性特大洪水，松花江、嫩江出现超历史记录的特大洪水，引起举国上下的高度关注。洪水过后，也引起了人们对生态环境保护的高度重视。近年来，随着人口的增加，与水争地的现象日趋严重，大量湖泊和江河滩地被围垦，降低了湖泊的调蓄能力和河道的行洪能力，陡坡开荒、毁林开荒和乱砍滥伐林木现象大量存在，水土流失加剧，河道湖泊严重淤积。为此，九届全国人大常委会第四次会议在第三次审议《土地管理法（修订草案）》时增加了本条规定，其宗旨在于规范耕地开垦行为，保护生态环境。
二、本条第一款是关于开垦土地应具备的条件以及禁止开垦土地的规定。开垦未利用的土地，必须具备以下几个条件：一是必须经过科学论证和评估。所谓科学的论证和评估，是指对未利用土地的性能、可利用的经济社会价值、开垦对周围环境的影响等因素进行科学的论证，综合评估。经过论证、评估后，认为开垦价值大，不破坏生态环境的，经依法批准后，可组织开垦，认为开垦价值不好，并对生态环境有影响的，就不应开垦。二是必须在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内进行。三是必须经依法批准。未经批准，不得擅自开垦。开垦土地除了具备以上几个条件之外，还必须注意对林地、草原、江河湖滩地的特别保护。森林作为土地的天然植被，具有涵养水源、保持水木、调节气候、防止污染和减少自然灾害的作用。我国森林覆盖率本身就比较低，因此，毁坏森林开垦耕地的行为必须禁止。草原也是土地的一个重要部分，是畜牧业生产的基本生产资料，是整个自然生态环境的重要组成部分，因此，毁坏草原开垦耕地的行为同样也应禁止。
所谓围湖造田，是用堤坝等把湖滩地围起来种植或者开垦；所谓江河滩地，是指江河、湖泊水深时淹没、水浅时露出的地方。盲目围湖造田或者侵占江河滩地，降低了天然水域的调蓄和宣泄能力，人为地增加洪涝灾害，因此，必须予以禁止。
三、本条第二款是对破坏生态环境开垦、围垦的土地的处理。主要措施是根据土地利用总体规划，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖，这是保护生态环境的客观需要。
