一级土地整理联动二级开发之锁地研究
王茜磊 新城法宝，版权归属原作者，部分文章转载时未能及时与原作者取得联系，若来源标注错误或侵犯到您的权益敬请告知，我们将立即处理。
一级土地整理联动二级开发之锁地研究
——以昆明市有关政策及实际操作为例
一、土地的一级整理联动二级开发
土地一级开发，指的是土地尚未出让之前将土地从毛地状态进行征收、整理、完善公建配套等相关设施，将土地转变为可出让的熟地的投资建设过程。土地二级开发，指的是土地使用者通过开发建设，将建成的物业进行出租或出售的过程。所谓的土地一级整理联动二级开发，由一家企业先后承担土地一级开发和土地二级开发的任务，完成从土地毛地状态到物业建成并面向市场租售状态的全部建设过程。
随着城市的发展，城市的土地资源越发稀缺，在市场能级较高的城市中，二级土拍市场一直保持着较高的热度。相反的，政府的土地供应却在逐渐减少。在允许社会投资人参与土地一级开发之前，一般由政府平台公司对于土地进行“熟化”，最终实现挂牌出让，开发商竞得土地后进行开发，但由于政府平台公司资金、人力物力有限，具备出让条件的地块供应也就有限，导致了土地的供不应求，地价上涨。允许社会投资人参与土地一级开发后，由于有了民间资本以及人力物力的加入，土地“熟化”的速度加快了，与行业预期相符，但由于土地的一级开发资金占用时间长、政策风险大、锁地性不确定等风险，导致一般而言一级开发社会投资人无法从参与一级土地开发中直接获得收益，所以民间资本参与土地一级开发的热情受到打压，为解决该类问题，有些地区政府从有关政策及实践操作层面上上给予了一定程度的灵活处理一级优惠政策，来鼓励民间资本参与土地的一级整理。
二、土地一级整理联动二级开发的锁地必要性
在《土地一级开发成本认定及组价问题研究》中我们研究了土地一级开发成本认定及组价问题，我们通过昆明市滇池度假区某社区的“城中村”一级开发成本评审报告记载发现一级开发社会投资人报审金额在审计时大多数项都被做了审减，即一级开发社会投资人实际上的支出由于不符合有关政策的规定，有关最终不会被审计认可，实际支出与最终审计认定的成本及合理收益出现了倒挂，导致实践中一级开发社会投资人在一级开发中大都为亏损的状态。
资本的逐利性导致了这样的情况单独看来是不正常的，但其实一级开发亏损的背后是一级开发社会投资人希望以一级开发投资人的地位在土地的二级开发挂牌时取得一些专属的利益，否则，将不会有民间资本参与到土地的一级开发中来。
三、土地一级整理联动二级开发的锁地政策及有关操作
《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》要求商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，原则上必须以拍卖、招标方式提供。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》明确：国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地的供应计划公布后，同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标拍卖必须公开进行。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》也明确规定：商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。上述规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。
根据上述规定，土地的挂牌及竞买一般需要遵循公开原则，即与房地产开发强相关的商业及住宅用正常情况下需通过公开的招拍挂方式进行出让，但如果严格按照该等操作，会导致土地最终的竞得人存在很大程度的不确定性。基于此，为了鼓励土地一级开发社会投资人参与一级整理，许多地方的政府出台了一系列变通政策，以降低一级开发社会投资人竞买锁定土地的难度。
以昆明市出台的有关政策为例，昆明市人民政府办公厅关于《进一步完善我市国有土地使用权招标拍卖拍卖挂牌出让工作的通知》中第三条记载：我市城中村改造项目、棚户区改造项目、“三旧”改造项目、保障房项目、公共基础设施项目、零星整合用地、置换用地和重大招商引资项目报经市政府同意后，可依法按照国土资源部对归于土地使用权公开出让的有关规定在市土地交易中心实施线下挂牌。昆明市城乡建设局在2020年7月向各方征求意见的《关于支持城市更新改造工作的指导意见》中也规定充分利用低效用地再利用政策窗口期,加快推进城市更新改造,旧城、旧厂、三旧连片改造项目享受原城中村改造同等政策,由区级组价、交易,采取线下挂牌方式出让土地(特殊情况除外)。
