经济适用住房违规出租合同因损害社会公共利益而无效
【案情】
上诉人（原审被告）：祁某。
被上诉人（原审原告）：张某。
原审第三人：徐某。
2010年9月1日，上海新凯房地产开发有限公司（甲方）、张某、董某、董某某（乙方）、上海市徐汇区住房保障中心（丙方）共同签订《上海市经济适用住房预售合同》，约定：乙方通过购买取得上海市松江区某处（以下简称涉案房屋）的有限产权。乙方承诺，购买的经济适用住房供购买申请户居住使用。在未经许可的情况下，乙方不得转让、出租、出借、赠与或者改变房屋使用性质，并不得设定除经济适用住房购房贷款担保以外的抵押权。该合同第五条载明，乙方购买该房屋有限产权的单价为每平方米4562元，乙方确认，相同地段、质量的普通商品住房的市场价格为每平方米8099元。
2011年4月11日，涉案房屋登记于张某、案外人董某、董某某名下，上海市房地产登记簿备注载明，涉案房屋为经济适用住房（有限产权），不得设定除经济适用住房购房贷款担保以外的抵押权，5年内不得转让或者出租。
2014年6月19日，张某（甲方）与祁某（乙方）签订《上海市租赁合同》，约定甲方将其拥有的涉案房屋出租给乙方使用，租赁期为5年，自2014年8月1日起至2019年7月31日，月租金为1400元。
2014年7月1日，张某（甲方）与祁某（乙方）签订《房屋租赁合同补充协议》一份，约定租赁期间内，乙方不得有下列行为，否则甲方有权解除合同，收回房屋，并有权依据本协议要求乙方承担违约责任： 2.利用承租房屋进行非法活动，损害公共利益的；3.拖欠租金15天。其中原文中的第1项“擅自将房屋转租、转让、转借的”已经划去，文字旁手写“不得将房屋有群租现象”。
2015年8月7月，张某向祁某寄送告知函一份，言明祁某未经房东允许擅自将涉案房屋转租，违反了《合同法》第二百二十四条，对水费、电费、有线电视费经常逾期交付，违反了合同第7条第2款，现房东决定解除合约，限祁某于2015年10月底前搬离房屋及清空屋内物品，并归还房屋钥匙。祁某确认收到了该告知函。
2016年5月16日，上海市徐汇区长桥街道办事处住房保障办公室向张某发出《上海市共有产权保障住房违规违约使用房屋行为整改通知书》，载明：涉案房屋在使用过程中存在“出租”的违规违约行为，限定其家庭在2016年6月30日之内进行整改。
一审中，张某与祁某均向一审法院确认涉案房屋租金支付至2016年1月23日，另付了押金1400元，涉案房屋实际由徐某占有使用。
2015年11月12日，张某以祁某违法转租为由向上海市松江区人民法院起诉请求：1.张某、祁某之间的房屋租赁合同关系于2015年12月10日解除；2.祁某于合同解除后立即腾空并交还租赁房屋给张某，徐某协助履行腾空交房义务；3.祁某支付房租至合同解除时，合同解除后支付占用房屋使用费至实际交还房屋之日（按照合同约定的租金标准）；4.张某没收祁某交付的押金人民币1,400元（以下币种相同）。一审庭审中，张某表示撤回第四项诉讼请求，并同意将押金抵扣祁某欠付的相关费用。祁某辩称张某是同意其进行转租的，不同意张某的诉讼请求。2015年12月10日，张某申请追加实际居住人徐某为第三人。一审法院于同年12月24日依法发送《参加诉讼通知书》，追加徐某为第三人。
【审判】
上海市松江区人民法院经审理认为：承租人未经出租人同意转租的，出租人可以解除合同。一、张某与祁某于2014年6月19日签订的《上海市租赁合同》及于2014年7月1日签订的《房屋租赁合同补充协议》于2015年8月7日解除；
二、祁某及徐某于判决生效之日起十日内搬离并返还涉案房屋；
三、祁某于判决生效之日起十日内支付张某自2016年2月24日起至返还房屋之日止的占有使用费（按每月1400元的标准计算）。
一审判决后，祁某不服，提起上诉称，张某曾经口头承诺祁某可以对外转租，请求二审法院撤销原判，改判驳回张某一审诉请。
二审中，张某与祁某达成一致意见，如果二审法院认定租赁合同无效，则张某同意向祁某支付5000元的装修价值补偿款。双方同时确认，祁某在本案一审判决前已经按照合同约定标准向张某实际支付了截至2016年5月31日的房屋使用费。
2016年8月5日，张某与祁某签署房屋交接协议，确认涉案房屋已于当日归还给张某，张某向祁某支付了5000元装修补偿款。
上海市第一中级人民法院经审理认为，张某将涉案房屋出租给祁某的行为违反经适房管理规定及其在经适房买卖合同中所作的承诺，系利用公共资源谋取个人利益，损害了社会公共利益，租赁合同应属无效。祁某已经实际占有使用了涉案房屋，其占有使用利益无法律依据，构成不当得利，应按照合同约定的租金标准予以返还。但张某的出租行为系利用公共资源，损害公共利益，其无权取得该部分使用费收益。二审法院另行下达决定书对该部分收益予以收缴，前期已经支付的“租金”由行政部门做后续处理。
二审判决：一、撤销原审判决；二、张某与祁某签订的系争租赁合同无效；三、驳回张某的诉讼请求。二审民事制裁决定书：对祁某尚未支付的涉案房屋占有使用费人民币3035元予以收缴。
【评析】
一、违规出租经济适用房（以下简称经适房）损害社会公共利益：公房、拆迁安置房、经适房的差别分析
经适房的购买方式不同于普通商品房，产权登记簿上也注明为“有限产权”。但在当前的房地产市场中，也还有其他各类非普通商品房屋，经适房与这些房屋有何区别？
单位、身份、工龄、职级等因素密切相关，是个人工作劳动所获得的体制福利。从法律形公房是上世纪计划经济时代的产物，在1998年福利分房制度取消之前，城市居民主要是依靠所在单位的福利分房。此类房屋虽然在具体分配时会考虑各个家庭的人口、居住面积等因素，但总体而言是与式上看，公房性质仍然属于“公有”，承租人仅持有“公房租赁凭证”。但在现实生活与司法实践中，在不违背房管部门管理规定的情况下，公房的对外出租、使用基本都是由承租人、同住人自由安排，并且能够获取租金收益（《上海市房屋租赁条例》第三十一条第二款规定：公有居住房屋承租人转租房屋不需征得出租人同意，但应当在签订转租合同前书面告知出租人），公房承租权的市场转让行为在一定条件下也得到认可。因此，地方性法规、司法实践实际也对其承租权给予了准物权性的保护，是尊重历史背景的制度选择。
拆迁安置房则是在大规模的城市建设中，随着房屋拆迁、征收活动的发展，为了安置被拆迁人而建造的房屋。拆迁安置房的购买资格受到“安置人口”等特定因素限制，本市对此类房屋上市交易过户也采取了一定年限的约束。但是，拆迁安置房总体而言是对被拆迁人原有房屋、土地的补偿措施，其取得安置房屋的法理基础不是一般的社会救助，而是对其失去原有房屋后的补偿安置。因此，被拆迁人取得的安置房经过内部分配、完成产权登记后即属于其个人财产，除特殊的土地性质外，在过户交易年限届满之前签订的拆迁安置房买卖合同仍然是有效的，法律也不干涉被拆迁人出租此类房屋。
经适房的出现则是在住房商品化改革之后，市场房价又不断攀升的背景下，政府为了保护低收入人群的居住权而建设的保障性房屋。建设部、发展改革委、监察部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局于2007年11月共同颁布的《经济适用住房管理办法》（以下简称《经适房管理办法》）第二条明确规定，经济适用住房是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。经适房的取得与传统的福利公房不同，各地政府制定的供应对象的家庭收入标准和住房困难标准应向社会公开，购房人也必须参与公开的资格审核程序，通过当地房屋主管部门的资格审定方能购买，而不是所在单位的福利分配。
《经适房管理办法》第三十三条规定，个人购买的经济适用住房在取得完全产权以前不得用于出租经营。这一规定意在于维护经适房的保障属性，即给予特定困难人群实际居住的权利，不得擅自出租获利；同时又保留了有限产权人转换权属性质的空间，其完成了对公共资源投入的补偿后就能够享有完全产权，对房屋自由处分。由此可以看到，经适房建设的顶层制度设计中具有前后一致的逻辑链条与价值理念：经适房的分配、使用状况关系公共资源的合理配置。
《经适房管理办法》属于国务院部门规章，其中关于经适房出租的限制性规定亦非法律的效力性禁止性规定。但是，经适房建设是国家为了解决城市低收入家庭住房困难的重要民生举措，其制度目的在于保障特定困难人群的居住权益。根据《经适房管理办法》第七、八条的规定，经适房建设用地是以划拨方式供应，经适房建设项目免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。经适房项目外基础设施建设费用，亦由政府负担。因此，经适房购买人享受到的大幅低于市场标准的优惠价格正是来源于公共资源投入。
本案中，张某、董某、董某某购买涉案房屋有限产权的价格为每平方米4562元，而当时同类房屋市场价格为每平方米8099元，涉案房屋合同售价仅为市场价的56%。上述事实均说明，经适房的建造、购买不是按照一般市场经济的等价有偿交易原则，而是在政府的统一规划下，无偿划拨土地等公共资源进行开发建设，经适房购买人的价格优惠实际上是来源于公共资源的投入。因此，只有符合本地具体困难标准的人员才有资格进行经适房申购，经适房购买人初始取得的是有限产权，而不是物权法意义上的完全所有权。
由于经适房的分配、使用状况关系公共资源的合理配置，《经适房管理办法》明确规定经适房购房人不得擅自出租获利。本案中，张某、董洁、董纪宏亦在涉案房屋的《上海市经济适用住房预售合同》中共同承诺，其购买的经济适用住房供购买申请户居住使用。在未经许可的情况下，其不得转让、出租、出借、赠与或者改变房屋使用性质。综合上述分析，二审法院认为，张某作为涉案经适房的有限产权人之一，其将涉案房屋出租给祁某以获取租金收益的行为违反经适房管理规定及其在经适房买卖合同中所作的承诺，系利用公共资源谋取个人利益，损害了社会公共利益。《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项规定：有下列情形之一的，合同无效：……（四）损害社会公共利益。根据该项法律规定，二审法院认定系争租赁合同依法应属无效。
二、因生活不便出租经适房不构成司法审查中的合理抗辩：关于排队轮候的配房机会问题
经适房的资格审核程序有一项重要的特性是“轮候”。《经适房管理办法》第二十七条规定，经审核公示通过的家庭，由市、县人民政府经济适用住房主管部门发放准予购买经济适用住房的核准通知，注明可以购买的面积标准。然后按照收入水平、住房困难程度和申请顺序等因素进行轮候。保障性住房建设需要投入公共资源，而公共资源又是有限的，申购人群的需求大于实际供应是正常现象。因此，每一个申购成功的人员都代表了资格筛选中的优先性，而其中最主要的因素依次排序为：收入水平、住房困难程度、申请顺序。换言之，除了申购的时间先后之外，判断谁更加困难，更需要得到保障救助，是主管部门给予排队轮候人员实际配房额度的原则尺度。具体案件中，经适房购房人对外出租房屋可能有各种主观动机或客观背景，比如经适房的地点离使用人或家庭成员的上学、工作地点较远，产生了一定的交通不便问题，为了更方便的上学、工作，其选择出租获取租金，再另行就近租房居住。排除这种情形在实际诉讼中的事实举证、真伪审查问题，假定其客观存在，是否需要在个案中对合同效力和后果认定进行差别处理？
如果将这一问题结合经适房申购中的“轮候”现象来看待，就能发现每一所经适房背后都有众多排队等候的人，在开始排队时，所有的申购人就已经默认了其是需要实际居住在房屋内的。个体的生活需求总是差别不一，对于自有的房屋如何处置利用，他人无权干涉，但经适房的配房行为本身就关系到所有排队人的利益，一个愿意实际居住在房屋内的家庭显然比通过获取租金来满足生活需求的家庭更需要这套经适房，将房屋配给符合基本资格而且真正需要居住的家庭也是保障房制度的目的所在。《经适房管理办法》第三十条中规定了购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的，可由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。可见，购房人即使是在取得经适房后产生了确实不适合继续居住的情形，也可以选择申请政府回购，而不是自行出租获利，因为这种行为实际上也侵害了其他轮候申购人的权利，排斥了真正需要实际居住人的配房机会，使得宝贵的保障房资源错配。司法实践对于经适房出租合同的效力及后果的处理，不宜根据购房人出租的具体动机与细节原因而做区别认定。
三、经适房租赁合同无效后果中的占有不当得利返还问题：经适房占有使用费收缴的法理分析
经适房出租合同被认定无效后，需要对无效合同的后果一并处理。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
在本案中，经过二审法院的释明工作，双方当事人已经在判决前完成了房屋归还，并就装修补偿款支付完毕。
关于承租人实际使用经适房的利益返还问题，因为祁某已经实际占有使用了涉案房屋，其占有使用利益无法律依据，构成不当得利，如果按照正常的合同案件审理思路，或者参照最高院关于审理城镇房屋租赁合同的司法解释规定，应当由承租人向出租人参照租金标准支付房屋使用费。但在经适房出租问题中，如前所述，出租人的行为系利用公共资源，损害社会公共利益。具体而言，又可以分解为两个层面：1.经适房出租人放弃了出租期间的房屋实际使用。2.承租人无权占有经适房，应当返还其占有期间的不当得利费用。
关于承租人返还不当得利的对象问题，《民法通则》 第九十二条规定，没有合法根据，取得不当利益，造成他人损失的，应当将取得的不当利益返还受损失的人。经适房违规使用所产生的不当得利返对象问题应当回溯到经适房本身的公共资源属性，在购房人的有限产权没有通过补偿差价转换为完全产权之前，经适房的公共属性就一直存在，此种不当得利中的直接“受损主体”应当是代表社会投入公共资源并进行筛选分配的政府。如果法院继续判令承租人向出租人支付使用费，实际上是保护了这种违规出租行为。因此，二审法院决定对本案诉争的使用费收益予以收缴，一方面是为了以民事制裁方式惩戒违规行为，另一方面也是使保障房不当使用所产生的不当得利返还至代表公共资源的国库。
因此，张某在本案中诉请祁某向其支付2016年6月1日至实际交房之日止的房屋使用费，二审法院不予支持。为维护公共利益，促进保障性住房管理秩序规范，二审法院另行下达决定书对该部分收益（共计3035元）予以收缴。
关于张某之前已经实际收取的租金及祁某转租获益的问题。二审合议庭认为，根据法院在民事诉讼中的职权限定，因该部分内容不属于本案的审理范围。如果当事人不向法院提起诉讼，法院也不能依职权去追缴已经支付的出租收益，因此，二审法院不能在本案中替代行政部门将所有前期问题一并处理，故在判决理由中写明或通过司法建议方式通知了行政部门进行后续处理，以明晰司法机关与行政机关的职能界限。
作者：上海法院
