关于城市居民到农村买房的法律适用
裁判要旨
城市居民到农村买受房屋非常普遍，但由于拆迁、改造、土地流转等，随之而来的土地增值，在买卖双方之间产生很多纠纷。归结起来主要是城市居民到农村买受房屋、土地，买卖双方所签订的协议是否有效，应如何适用法律等，有不同的理解和看法。城市居民到农村买受房屋这类纠纷诉讼到人民法院，应认定双方之间的买卖房屋协议无效。
基本案情
原告刘某某，系林州市城郊乡魏家庄村蔡家沟自然村村民，被告李某某系城镇居民，住安阳市文峰区福泉街。2011年10月28日，原告刘某某作为甲方与作为乙方的李某某签订了房屋转让协议，协议约定：1、甲方自愿将位于红旗渠岸边的城郊乡魏家庄村蔡家沟自然村31号院落（西至刘存生、南至河边、东至红旗渠、北至桑芹花）转让给乙方；2、甲、乙双方协议价拾万柒仟元整（¥107000）另加叁仟元整，合计壹拾壹万；3、该房产转让前的所有债权、债务由甲方负责，甲方转让时得保证该房产不存在任何纠纷，若纠纷得不到解决，视为反悔；4、甲方将所有耕种的土地转包给乙方耕种（渠上有三块、渠下有四块），甲方将属于自己的三颗栗树无偿给乙方；5、协议生效后，甲乙双方不得反悔，若一方反悔，要付房款三倍违约金；6、该协议自签订之日起生效。协议签订后，被告李某某当日给付刘某某房款11万元，原告刘某某将该院落交付被告李某某，但协议中涉及到的耕地及果树原告没有交付给被告。之后，因涉案房屋开发、协议部分内容未履行等产生纠纷。原告诉至法院，请求：1、判令原、被告于2011年10月签订房屋转让协议无效；2、判令李某某返还非法占有的房屋、土地和树木。
裁判结果
林州市法院审理后认为，农村房屋是建立在集体所有土地宅基地基础上的，这种宅基地是和农村村民的身份相联系的。原、被告签订的《房屋转让协议》违反法律、行政法规的强制性规定，应确认协议无效。河南省林州市人民法院判决：一、原告刘某某和被告李某某于2011年10月28日签订房屋转让协议无效；二、驳回原告的其它诉讼请求。
一审宣判后，李某某以所签协议有效为由提起上诉。二审认为，当事人之间虽然签订的是房屋转让协议，但鉴于土地和房屋是一个整体，具有不可分割性，故该协议仍适用土地管理法和相关法律的调整。涉案《房屋转让协议》违反法律、行政法规的强制性规定，应认定协议无效，上诉人李某某诉称该协议为有效协议的理由不能成立；合同无效的后果，涉及当事人之间相互返还财产、损失赔偿等，双方可另行主张权利。河南省安阳市中级人民法院判决，驳回上诉，维持原判。
案例评析
本文所称的宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。包括建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地。本文所称的城镇居民泛指城镇居民及不属于同村集体内的自然人等。关于城镇居民到农村买受房屋所签订的房屋转让协议是否有效，是本案争议的焦点，在审理中有两种不同意见。
第一种意见理由如下：
原、被告签订的房屋转让协议为有效协议。本案系房屋买卖合同纠纷，买卖合同是出卖人转移标的物的所有权于买受人，买受人支付价款的合同。当事人应当按照约定全面履行自己的义务。原、被告签订的房屋转让协议系双方真实意思表示，被告已按协议约定，于房屋转让协议签订当日交付房款，原告也将该房屋交付给被告，双方的权利义务已各自履行完毕，人民法院应维护市场交易的稳定性，依据诚实信用原则，判决确认买房协议有效。
关于原告诉称被告是城镇居民，不能购置农村房屋，涉案协议是无效协议要求返还房屋的请求，从社会人情民俗来看，农村土地和宅基地闲置，已经造成了社会资源的巨大浪费。既然农村人可以到城市买地买房，为什么城市人就不允许到农村买房？如果农村的房子可卖城里人，就能卖上好价钱，“死产”也就变成了活资金，更好地发展农业生产。从另一个方面来讲，盘活农村房子的资产存量，就能更好地实现旧村改造，经济条件差无力在城里买房的居民在城郊农村买房，可使他们早日实现居者有其屋的梦想，起到平抑城市房价的作用。宅基地如果能够流转，就能够改善他们的生活质量。如果城里人的富人去乡村买房，就必须带钱去农村生活，拉动了农村消费。这难道不是城市给农村输血的好办法？让城里人去农村买房，除了能激活农村闲置资源之外，还能缓解城市拥挤不堪的局面。同时也让寂寞的乡村有了生气，城里的文化人能把文化知识，技术和高科技带到农村，这对农村建设产生引领和带动作用，从而促进乡村社会的大力发展，是盘活农村基础性资源的好办法。农村土地和宅基地要真正体现它的价值，必须要有完整的市场，有充分的需求或消费，也就是说城里人和乡下人有同等的买卖权利。如果买卖不是双向的，就一定会造成经济上的失衡。禁止城里人到乡村买房，不仅是对农民的不公平，对城里人来说，也是一种权益上的缺失。国家不应是禁止，而应尽快出台政策，让城市人放心购买农村闲置土地和房屋。
从法律层面上讲，2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（以下简称《意见》）规定“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”，从这些规定中似乎可以看出城镇居民购置农村住宅是违法的。但是在一些全国人民代表大会颁布的基本法律中并没有严格的禁止农村房屋买卖，《土地管理法》第六十二条第四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，该规定表明法律并未禁止农村出租、出卖住房，而是在农村村民出卖住宅以后，农村丧失了再申请宅基地的权利。同时，《物权法》第155条规定“已经登记的宅基地使用权转让或消灭时，应及时办理变更登记或注销登记手续”，该条款也表明了宅基地是可以转让的。因此从上述的条款中可以看出我国的基本法没有禁止农村房屋的买卖。而且从法律的效力上看，《物权法》和《土地管理法》是基本法，属于上位法，上述的《意见》是行政规章，是国务院的下属部门作出的规章，属于下位法，其效力远远不及基本法的效力，应认为法律允许农村房屋买卖。原、被告签订的是房屋转让协议，并无改变涉案房屋的土地性质，涉案房屋土地依然是集体土地，耕地及果树并未交给被告耕种和管理。综上，应确认原、被告签订的农村房屋转让协议为有效协议，涉案协议应受法律保护。
第二种意见理由如下：
双方签订的房屋转让协议无效 《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、六十三条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地；农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。国务院办公厅国办发（1999）39号通知第二条规定：农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发（2007）71号）规定：农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。依据上述规定，原、被告签订的《房屋转让协议》违反法律、行政法规的强制性规定，该协议无效。买受人已经对该房屋进行改建或者翻建，可以请求赔偿翻建或者改建成本。对原告请求的判令被告返还非法占有的耕地及果树的诉讼请求，因耕地及果树并未交付给被告耕种和管理，故不存在返还。协议无效的后果，涉及当事人之间相互返还财产、损失赔偿等，双方可另行主张权利。综上，原、被告签订的房屋转让协议为无效协议。
笔者同意第二种意见
现阶段，我国城市化还处于较低层次，农村社会保障体系还不完善，宅基地还具有较强的社会保障和社会福利性质，农村房屋是建立在集体所有土地宅基地基础上的，这种宅基地是和农村村民的身份相联系的，对宅基地使用权限制的条件还不具备。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。农村宅基地属集体所有，村民对宅基地只有使用权，农村将房屋卖给城市居民的买卖行为不受法律保护。根据我国土地管理法规定，农村宅基地上的民房，只能是同村集体内的农民互相购买。城市居民在农村买房只能是小产权房，即也许可以弄到房产证，但不会有土地使用权证。房屋买卖契约书和公证书可以证明房产的权属，但无法证明土地的权属。我国物权法遵循房地一致的原则，土地管理法规定农村宅基地使用权归本村集体内村民所有，所以，房屋买卖契约书和公证书的保证也不充分。只能达成私下协议，无法办理产权过户，得不到法律保障。
我们国家是人多地少，耕地更少，国家要考虑粮食安全，考虑耕地红线，如果放开城里人到农村买地建房，因为城里人的购买力是很强大的，这样的话可能会对农村耕地保护红线带来冲击。另外，如果允许城里人到农村买房，还存在城里人在城市、农村两头占地的问题，与我国的国策相背，与城镇化建设相逆向。农村买房，或者买地建房，现在的政策是不允许的，国家放开城市居民到农村买房可能性小。对城市居民到农村买房等，十二届全国人大常委会第十三次会议审议了国务院关于提请审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》的议案，拟暂时调整实施土地管理法等关于集体建设用地使用权不得出让等规定，允许农村集体经营性建设用地入市，同时提高被征地农民分享土地增值收益的比例，对宅基地实行自愿有偿的退出、转让机制。明确在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。作为这一改革试点的“风险管控”措施，试点行政区域只允许集体经营性建设用地入市，非经营性集体建设用地不得入市。入市要符合规划、用途管制和依法取得的条件。入市范围限定在存量用地。同时建立健全市场交易规则，完善规划、投资、金融、税收、审计等相关服务和监管制度。目前，我省的试点地区为河南省长垣县。
改革和完善农村宅基地制度是一块硬骨头，这是一项城里人和农民都很关心的改革。我们必须正视问题、弥补不足，以守不住耕地红线“提头来见”的担当精神，严防死守耕地红线，确保国家粮食安全。
作者：安阳市中级人民法院 张静 段合林
