最高法判例 | 强拆行为是事实行为而非具体行政行为，作出即存在，不存在作出之时不知道行为内容的问题
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《行政诉讼法》第四十六条第二款规定的“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”，适用前提是行政行为相对人或利害关系人不知道具体行政行为内容，但强拆行为系事实行为而非具体行政行为，作出即存在，不存在作出之时不知道行为内容的问题，不存在该款适用之余地。
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行赔申15号
再审申请人乡宁县福利焦化厂（以下简称福利焦化厂）因诉被申请人乡宁县人民政府（以下简称乡宁县政府）行政赔偿一案，不服山西省高级人民法院（2017）晋行赔终10号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员张志刚、审判员仝蕾、审判员刘京川参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
福利焦化厂向山西省临汾市中级人民法院一审诉称：其系经工商部门合法登记、独立核算、自主经营的集体福利企业，从建厂至今先后投入2300余万元资金，至乡宁县政府强制拆迁时，固定资产总值达3000余万。2011年，乡宁县政府以临吉高速引线工程需要占用福利焦化厂厂房为由，要求拆除福利焦化厂的所有厂房设备，但对企业如何拆迁、如何补偿安置未作安排。经多次交涉，福利焦化厂与乡宁县政府协商一致共同委托吉县良正房地产评估事务所对福利焦化厂的厂房设备等固定资产进行全面评估，但后因乡宁县政府阻挠并未出具报告。协商未果后，乡宁县政府自2012年5月份开始至2013年后半年，多次组织人员强行拆除了福利焦化厂的厂房设备，强行征用了福利焦化厂的场地。从第一次强拆强行征用开始后，福利焦化厂便多次要求乡宁县政府予以合理赔偿，乡宁县政府组织召开听证会后，出具听证结论，认为其不存在违法行政行为，不应赔偿福利焦化厂经济损失。福利焦化厂认为，乡宁县政府在强制拆迁征用福利焦化厂厂房设备设施场地过程中，未按照法定程序进行资产评估，拆迁后也未能给予合理赔偿，造成高达3000余万元财产损失。故请求依法判令乡宁县政府赔偿因违法拆迁给福利焦化厂造成的全部损失，包括土地补偿费、房屋拆迁造成的补偿安置费、设备设施补偿费、企业停产损失费等共计贰仟陆佰万元（26000000元）人民币。
山西省临汾市中级人民法院一审查明：福利焦化厂现已经被吊销，但未办理注销登记。福利焦化厂是乡宁县亚星能源有限公司的主要股东之一。2012年9月15日，乡宁县政府下发关于《乡宁县临吉高速引线、吉河高速引线、过境路改线工程及农村房屋征收补偿安置施行办法》的通知，并于2011年9月20日进行公告。福利焦化厂在临吉高速引线工程拆迁范围内。乡宁县住房保障和城乡建设管理局与亚星能源有限公司于2012年4月24日签订房屋征收补偿协议，其中协商被征收房屋（包括焦化厂、建材厂土地费用等）的货币补偿金额为980万，并予以支付。该协议中包括福利焦化厂的房屋。乡宁县住房保障和城乡建设管理局于2012年5月16日、2012年8月17日分别向亚星能源有限公司下发搬迁通知，要求亚星能源有限公司履行协议中所涉及的房屋拆迁义务。后由于房屋未自行拆除，乡宁县政府于2012年后半年对福利焦化厂及亚星能源有限公司的房屋进行了强制拆除。福利焦化厂在起诉状及庭审中亦表明，乡宁县政府自2012年5月开始至2013年后半年，将福利焦化厂的厂房主体结构予以拆除。福利焦化厂起诉状落款为2016年1月20日，该院于2016年2月1日立案。
山西省临汾市中级人民法院一审认为：根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。从该案事实、福利焦化厂诉状及庭审陈述可知，乡宁县政府对福利焦化厂的拆除行为发生在2012年，至2013年福利焦化厂的厂房主体建筑已经被拆除，福利焦化厂至迟在2013年已经知道其厂房被乡宁县政府拆除的事实。福利焦化厂针对乡宁县政府的拆除行为提起诉讼的起诉状落款时间为2016年1月20日，故福利焦化厂针对乡宁县政府的行政强制行为的起诉已经超过法定的起诉期限。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提起行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行”的规定，该案福利焦化厂提起行政诉讼一并提起行政赔偿请求，适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的起诉期限，福利焦化厂提起赔偿的请求超过了法定的起诉期限，应依法予以驳回。行政赔偿案件不收取诉讼费，福利焦化厂缴纳的50元予以退还。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十四条第一款第（六）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款之规定，裁定驳回福利焦化厂的起诉。
福利焦化厂不服，提起上诉。
山西省高级人民法院二审认为：该案争议焦点为福利焦化厂起诉是否超过起诉期限。
（一）福利焦化厂赔偿请求是基于其厂房设备被政府强制拆除的事实。在该案起诉之前，福利焦化厂没有向乡宁县政府提出过正式行政赔偿申请，拆除行为没有经过其他独立的法定程序确定为违法。由于福利焦化厂提起该案诉讼时提出了确认强制拆除行为违法和行政赔偿两个请求，原审法院依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条、第二十八条的规定一并受理、分别立案后分别做出了裁判，故该案属于法律规定的提起行政诉讼同时一并提出行政赔偿请求的情形。
（二）根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，赔偿请求人在提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。该案中，福利焦化厂的厂房设备2012年、2013年被政府强制拆除时，其即应当知道拆除行为已发生的事实，起诉期限应当从拆除行为发生时起算。拆除事实发生后，福利焦化厂虽然通过请示、协商及信访途径向政府反映过补偿要求，但政府相关人员始终未就赔偿数额、给付时间和赔偿方式作出过明确承诺，不妨碍福利焦化厂通过起诉方式维护自身权益，故福利焦化厂未寻求司法救济是其自主做出的选择，由此耽误起诉期限或者导致逾期起诉的，属于福利焦化厂自身原因，不是扣除起诉期限的法定事由。福利焦化厂迟至2016年1月20日提起该案诉讼，超过了2年的起诉期限。综上，福利焦化厂起诉确已超过了法定起诉期限，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
福利焦化厂向本院申请再审称，一、原审裁定法律适用明显违法。原审裁定根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，认定福利焦化厂的起诉超过法定的最长起诉期限二年。但该条款已被《中华人民共和国行政诉讼法》吸收并修改为：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”可见，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款已经废止，原审裁定继续引用明显错误。二、原审裁定关于起诉期限起算点的确认及超过起诉期限的认定明显错误。首先，福利焦化厂选择向乡宁县政府请求赔偿是法律赋予的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”据此，赔偿请求人实现行政赔偿有两个途径。一是向赔偿义务机关提出，一是在行政复议或提起行政诉讼时一并提出。通过哪一个途径实现赔偿，福利焦化厂是有选择权的。其次，福利焦化厂向乡宁县政府提出赔偿请求并未超过法定的两年时效。乡宁县政府将福利焦化厂的厂房主体拆除后，福利焦化厂向乡宁县县委进行了反映，但问题一直得不到解决。2015年7月28日，福利焦化厂要求乡宁县政府召开听证会并予以赔偿。可见，福利焦化厂向赔偿义务机关乡宁县政府要求赔偿，并没有超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定的两年时效。再次，乡宁县政府不诚信行为延误的时间不应计入起诉期限。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条第一款、第十四条规定，乡宁县政府应当自收到申请之日起两个月内作出是否赔偿的决定；乡宁县政府在规定期限内未作出是否赔偿的决定，福利焦化厂可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。本案中，福利焦化厂于2015年7月28日要求乡宁县政府赔偿并听证，乡宁县政府应当于2015年9月28日前作出是否赔偿的决定。否则，福利焦化厂可以在2015年9月28日至2015年12月28日止三个月内提起诉讼。但乡宁县政府在福利焦化厂起诉期限内决定于2015年10月30日召开听证会，并于2015年12月29日向福利焦化厂送达了《关于对信访人周峪民提出的乡宁县福利焦化厂补偿诉求信访听证会合议的结论》，拒绝向福利焦化厂赔偿。可见，乡宁县政府完全是在拖延时间，其行为完全是一种不诚信的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条之规定，乡宁县政府恶意拖延的时间不应当计算在福利焦化厂的起诉期限内。最后，原审裁定认为乡宁县政府的不诚信行为不是扣除起诉期限的法定事由完全错误。乡宁县政府恶意拖延的时间，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条之规定不应当计入福利焦化厂的起诉期限。福利焦化厂的起诉期限应当自2015年12月29日起计算，福利焦化厂可以在自2015年12月29日起至2016年3月29日前三个月内提起诉讼，福利焦化厂于2016年1月20日向山西省临汾市中级人民法院提起诉讼，并没有超过法定的起诉期限。
本院经审查认为，本案争议焦点是福利焦化厂的起诉是否超过起诉期限。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”据此，赔偿请求人主张赔偿权利，有两种救济途径，一是向赔偿义务机关提出，该途径被称作单独提起行政赔偿，赔偿义务机关在法定期限内不作出赔偿或者赔偿请求人对赔偿不服，仍可以在法定期限内向法院提起诉讼；二是在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出，该途径被称作一并提起赔偿请求。上述两种救济途径，赔偿请求人可以自主选择。如果赔偿请求人选择向赔偿义务机关单独提起行政赔偿，需要行政行为的违法性不存在争议，这可以表现为生效判决已经确认、行政复议已经确认、赔偿义务机关自认等，当然行政行为的违法性可以由赔偿义务机关在单独赔偿程序中予以自认。赔偿请求人选择在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求，是指赔偿请求人在申请复议或者提起诉讼时，要求确认被诉行政行为违法或者要求撤销、变更被诉行政行为的同时，一并提出赔偿请求。
福利焦化厂提起本案诉讼时提出了确认强制拆除行为违法和行政赔偿两个请求，一审法院依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条、第二十八条的规定一并受理、分别立案后分别做出了裁判，本案属于法律规定的提起行政诉讼同时一并提出行政赔偿请求的情形。选择不同的救济途径，适用不同的权利行使期限。选择单独提起行政赔偿，适用《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条有关两年请求时效及第十四条有关赔偿义务机关作出是否赔偿决定后赔偿请求人不服提起诉讼救济期限的规定。选择一并提出赔偿请求，因赔偿请求实际上附着于对行政行为质疑这一诉讼请求之上，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款的规定，起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行，即按照针对行政行为提起诉讼如何确定起算点及如何确定起诉期限的规定执行。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。福利焦化厂提起本案诉讼针对的乡宁县政府2012年、2013年强制拆除福利焦化厂厂房的行为，该行为系事实行为，该行为发生时即是乡宁县政府作出之时，此时福利焦化厂已经知道该行为，起诉期限也应从此计算，原审根据原《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定认定福利焦化厂的起诉超过起诉期限并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，适用前提是行政行为相对人或利害关系人不知道具体行政行为内容，但本案的被诉行为系事实行为而非具体行政行为，作出即存在，不存在作出之时不知道行为内容的问题，故本案不存在该款适用之余地。
福利焦化厂提出原《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款已经废止的主张没有法律依据，该司法解释于2018年2月8日《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》施行后，才被最高人民法院废止。另，强制拆除行为发生后，福利焦化厂虽然通过种种途径向政府反映过补偿要求，但其原审中并未提交乡宁县政府何时收到其赔偿申请、何时不作出赔偿决定属于“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定”等关键证据，故其所称“乡宁县政府拖延时间的不诚信行为”，并不妨碍其通过诉讼方式维护自身权益，所以福利焦化厂未寻求司法救济是其自主选择，由此耽误起诉期限或者导致逾期起诉的，不属于扣除起诉期限的法定事由。另《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条虽然规定赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，但同时也明确规定赔偿请求人在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。原审适用行政诉讼法及相关司法解释关于起诉期限的规定驳回福利焦化厂的起诉并无不当。
综上，再审申请人乡宁县福利焦化厂的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人乡宁县福利焦化厂的再审申请。
