最高法公报案例：行政机关对土地使用等作出的限制行为导致当事人权益减损，能否要求行政补偿--高留升诉新郑市人民政府等行政补偿案
来源：鲁法行谈!版权归属原作者，部分文章转载时未能及时与原作者取得联系，若来源标注错误或侵犯到您的权益烦请告知，我们将立即处理。
☑ 裁判要点
行政机关对土地使用等作出的限制行为直接导致当事人财产权益明显减损，当事人要求行政机关予以行政补偿的，人民法院应予支持。
--《最高人民法院公报》2023年第10期
☑ 裁判文书
河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2021）豫行终1638号
上诉人（一审被告）新郑市人民政府。
被上诉人（一审原告）高留升。
原审被告新郑市林业局。
原审被告新郑市具茨山国家级森林公园（具茨山景区）管理委员会。
原审第三人新郑市具茨山国家级森林公园管理委员会千户寨村民委员会。
关于新郑市人民政府因高留升诉其与新郑市林业局、新郑市具茨山国家级森林公园（具茨山景区）管理委员会（以下简称具茨山管委会）、新郑市具茨山国家级森林公园管理委员会千户寨村民委员会（以下简称千户寨村委会）行政补偿一案，不服河南省郑州市中级人民法院（以下简称原审法院）（2021）豫01行初356号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年9月29日立案后，依法组成合议庭于2021年10月28日公开开庭审理了本案。新郑市人民政府的委托代理人花磊、罗保贤，高留升及其委托代理人高炎超，新郑市林业局的委托代理人高磊、候瑞芳，具茨山管委会的委托代理人陈金凯、李瞻，千户寨村委会的委托代理人刘四军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
高留升的诉讼请求：一、判令新郑市人民政府、新郑市林业局、具茨山管委会对其承包的250亩荒山上的所有森林及附属物划入新郑市具茨山国家级森林公园及公益林依法作出补偿决定；二、本案的诉讼费用由新郑市人民政府、新郑市林业局、具茨山管委会承担。
原审法院经审理查明，高留升系河南省新郑市辛店镇千户寨村村民。1988年3月5日，高留升与千户寨村委会签订《千户寨村林场承包合同书》，约定由高留升承包林场，林场基本概况是平棚一间、垌一条、耕地20亩、荒山310亩，已绿化250亩，现已部分成材；承包期15年。1995年1月24日，高留升与千户寨村委会签订《承包荒山合同书》，约定由高留升承包荒山林场250亩，承包时间从1995年1月24日至2005年，共十年。2006年1月1日，高留升与千户寨村委会签订《承包荒山协议书》，约定由高留升承包荒山，东至白庙地界、西至史垌地界、南至本村地界、北至老七队八亩地，大约为250亩，承包期限自2006年元月1日至2016年元月1日，承包期间一切附属物归高留升所有，所有税金、育林金、育植费和其他一切费由高留升承担；承包到期后，高留升如想继续承包应享有优先权；在承包期间内如果村集体或国家需用时，村有权终止合同收回承包荒山面积，但一切附属物归高留升所有；协议生效后，单方不得违约，否则赔偿对方一切经济损失。
2005年12月23日，国家林业局向“河南新郑市始祖山森林公园管理处”下发《国家林业局关于准予设立始祖山国家级森林公园的行政许可决定》（林场许准〔2005〕947号），批准设立始祖山国家级森林公园，定名为“河南始祖山国家森林公园”，经营面积4667公顷，行政区域位于河南省新郑市。同时确定了地理坐标和四界范围，期限为长期。
原审法院责令新郑市人民政府提交“河南新郑市始祖山森林公园管理处”的成立文件，新郑市人民政府提交的书面说明显示，目前未查到“河南新郑市始祖山森林公园管理处”设立的编制文件，但是新郑市机构编制委员会下发的《关于组建新郑市具茨山国家级森林公园（具茨山景区）管委会的通知》中载明，“始祖山国家级森林公园管理处更名为具茨山森林公园管理处，原规格不变，调整为具茨山国家级森林公园（具茨山景区）管委会内设机构”。新郑市机构编制委员会于2010年5月21日下发《关于组建新郑市具茨山国家级森林公园（具茨山景区）管理委员会的通知》（新编〔2010〕08号），明确了人员编制、主要职责、内设机构设置等，组建新郑市具茨山国家级森林公园（具茨山景区）管理委员会，将始祖山国家级森林公园管理处、始祖山景区管理委员会的职责、事业全供编制55名整合划入具茨山国家级森林公园（具茨山景区）管理委员会；同时始祖山国家级森林公园管理处更名为具茨山森林公园管理处，始祖山景区管理委员会更名为具茨山景区管理处，原规格不变，均调整为具茨山国家级森林公园（具茨山景区）管理委员会内设机构。主要职责为根据市政府的授权，在森林公园范围内行使有关职能部门行政管理权和有关社会事务管理职能，代管规划范围内涉及到的行政村。具体的职责有：1．贯彻执行国家、省、郑州市和市委、市政府有关森林公园建设的方针、政策和法规，组织制定相关项目的规划，并负责实施；2．负责森林公园年度建设任务的编制、报批和监督实施工作；3．负责森林公园内土地利用整体规划的编制，负责森林公园内土地的征收、报批、利用等前期工作，负责森林公园内的移民搬迁和安置工作；4．负责森林公园内生态环境保护工作，防止各种性质的破坏和污染；5．负责森林公园内封山育林、造林绿化、病虫害防治、古树名木和野生动植物保护等工作；……10．负责辖区内各行政村相关经济社会事务管理工作。
高留升曾向法院提起诉讼，案号为（2020）豫01行初1219号，被告为新郑市人民政府、具茨山管委会、千户寨村委会，请求判令确认该案被告不履行征收安置补偿职责的行为违法，责令其对高留升进行安置补偿。原审法院以不存在高留升所述的征收行为，高留升请求补偿缺乏事实根据为由，裁定驳回高留升起诉。该案生效后，高留升提起本案诉讼。
原审法院组织各方当事人于2021年7月14日到千户寨村委会高留升所承包的荒山进行现场查勘。从苏家门村步行，沿小路上山，约二十分钟走到高留升承包的荒山边界，高留升称从该边界往东有三个岭是其承包的荒山。从现场来看，高留升所指区域确有林木，比上山时路过的区域种植的树木显高大。因再往里走没有路，未往高留升所指定的荒山深处查看。
另查明：一、对于高留升所指的荒山，各方确认是在国家级森林公园范围内。至于是否属于公益林以及公益林的具体面积，目前无证据予以证明。
二、本案中，高留升的诉讼请求是请求新郑市人民政府、新郑市林业局、具茨山管委会作出补偿决定，包括对划入森林公园及公益林的补偿两个方面。经原审法院询问，新郑市林业局陈述森林公园与公益林有可能存在重合。原审法院要求高留升明确其诉求中的补偿是划入森林公园的补偿还是公益林的补偿。高留升陈述其不知哪个补偿标准更高，希望新郑市人民政府、新郑市林业局、具茨山管委会在作出补偿决定时能够明确，便于高留升选择。
原审法院认为：一、关于适格被告的确定问题。原国家林业局于2005年12月23日下发《国家林业局关于准予设立始祖山国家级森林公园的行政许可决定》（林场许准〔2005〕947号），高留升承包的荒山被划入该国家级森林公园。《国家级森林公园管理办法》第十六条规定，因国家级森林公园总体规划的实施，给国家级森林公园内的当事人造成损失的，依法应予补偿。但该条仅规定了“应予补偿”，却未规定由谁来进行补偿。《国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或者变更隶属关系审批管理办法》第三条规定，森林、林木、林地的所有者和使用者，可以申请设立国家级森林公园。从国家林业局下发的《国家林业局关于准予设立始祖山国家级森林公园的行政许可决定》（林场许准〔2005〕947号）来看，该森林公园系“河南新郑市始祖山森林公园管理处”申请设立。新郑市机构编制委员会于2010年5月21日下发的《关于组建新郑市具茨山国家级森林公园（具茨山景区）管理委员会的通知》（新编〔2010〕08号）载明了“将始祖山国家级森林公园管理处……的职责、事业全供编制55名整合划入具茨山管委会……”，同时该通知还明确了具茨山管委会的职能。可以看出，申请设立国家级森林公园的机构是“河南新郑市始祖山森林公园管理处”，该管理处从2010年5月21日就调整为具茨山管委会的内设机构。因此，新郑市始祖山森林管理处作为申请人申请设立国家级森林公园这一事项，应由具茨山管委会承担法律责任。行政诉讼被告的确定，须享有行政权，能以自己的名义行使行政职权并能独立承担由此产生的相应法律责任。本案中，具茨山管委会系事业单位法人，由新郑市人民政府设立，并非是法律法规、规章授权的事业单位，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。故本案中，新郑市人民政府应是本案适格被告。
二、至于对高留升的诉讼请求应否予以支持的问题。《国家级森林公园管理办法》第十六条规定，因国家级森林公园总体规划的实施，给国家级森林公园内的当事人造成损失的，依法应予补偿。本案中，高留升原承包的荒山被划入国家级森林公园，虽然没有行政决定确定征收该荒山及荒山上的树木，但划入国家级森林公园之后，对高留升行使树木所有权产生了管制，造成被管制一方的权益减损，这种减损即行政机关的管制造成了类似征收的财产损失，行政机关要采用处理征收造成的损失相类似的办法，对该管制行为产生的损害进行补偿。因此，高留升请求新郑市人民政府作出补偿决定，依法予以支持。新郑市人民政府在作出补偿决定的过程中，应当加强与高留升的协商和沟通，早日解决涉案争议，协商不成的，应结合高留升的诉讼请求，查明涉案荒山范围内是否有公益林以及对公益林的补偿如何与森林公园的补偿相衔接的问题，以有利于高留升的标准作出补偿决定。
综上，本案存在裁定驳回起诉和判决分别处理的情形，为节约司法成本，采用判决形式一并处理。除新郑市人民政府之外，新郑市林业局、具茨山管委会均非本案的适格被告，依法应驳回高留山对二被告的起诉。高留升请求判令新郑市人民政府对其作出补偿决定的理由成立，依法予以支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：新郑市人民政府于本判决生效之日起60日内依法对高留升原承包的荒山上的附属物作出补偿决定。案件受理费50元，由新郑市人民政府负担。
新郑市人民政府上诉称：一、高留升提起本案诉讼属于法律上的重复起诉。高留升曾以其承包的涉案荒地被划入国家级森林公司对新郑市人民政府提起诉讼，请求确认其不履行法定职责违法，责令新郑市人民政府对其补偿，已被生效裁判驳回。现高留升以同样理由提出补偿之诉，属重复起诉，应驳回其起诉。二、涉案林地被划为国家级森林公园，并不引发政府具有对承包人具有采用类似征收方式进行补偿的责任。根据森林法的相关规定，承包人采伐其承包林地的树木，无论是否被划入森林公园，都是受到限制或管制的。政府未对涉案林木进行征收，其所有权未发性改变，政府亦未采取对高留升任何损害其权益的行为，相反，国家提升涉案地段的整体形象和规格，对承包人的权益明显是有增无添。高留升的承包经营权及林木权益可通过承包合同关系主张解决。三、涉案国家森林公园系国家林业局批准设立，新郑市人民政府不具有设立国家级森林公园的职权，亦不具有承担补偿责任的事实与法律依据，新郑市人民政府并非本案适格被告。四、涉案国家森林公园的设立并不影响高留升的承包经营权，其可以依法办理许可后进行采伐，故高留升作为本案原告不适格。根据以上理由，请求法院撤销一审判决，驳回高留升的起诉或诉讼请求。本案诉讼费用由高留升负担。
高留升答辩称：一、本案与（2020）豫01行初1219号案件的被告不相同，诉讼请求不相同，不构成重复起诉。二、原审法院查明的事实清楚，证据充分，新郑市人民政府为本案适格被告。三、高留升承包的荒山上的林木在高留升不知情的情况下被划入国家级森林公园和公益林范围内。高留升多次要求办理采伐证或给予补偿，政府均不予处理，导致高留升从1983年承包至2016年的林木不能得到任何补偿或收益，且没有处分权，给高留升造成了严重的经济损失，新郑市政府应给高留升相应补偿。四、高留升受到严重的经济损失，应为适格原告，请求驳回新郑市人民政府的上诉请求，维持原判。
新郑市林业局述称：一、新郑市林业局并非本案适格被告，一审判决认定事实清楚，证据充分。二、根据高留升所提供的四至，新郑市林业局到实地获取坐标，与公益林数据库比对，涉案林地属于省级公益林，但无法确认高留升承包林地的具体面积。请求法院依法判决。
具茨山管委会述称，高留升承包的荒地被划入国家级森林公园后，本村土地及地上附属物权属未发生变动，高留升无损失，无获得补偿事由，请求法院依法判决。
千户寨村委会述称：一、涉案林地是村集体的，尚未办理所有权证书。高留升的承包费已全交，按照合同约定，涉案林木的所有权是高留升的，应该由高留升自行处理。二、目前没有收到涉案林地的征收公告，不存在征收补偿问题。三、千户寨村委会收到有公益林补贴，将公益林补贴作为村集体的收入在集体直接进行分配了，高留升也领取有公益林补贴。本案请法院依法判决。
本院二审经审理查明的事实除与原审查明的事实一致外，另查明：庭后，新郑市林业局根据高留升的指界，经勘查比对，高留升指定的林地位置在省级公益林区划范围内，但具体面积尚未确定。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，二审重点审查以下几个问题：
一、本案不属重复起诉。经审查，（2020）豫01行初1219号案件中，高留升的诉讼请求是“依法确认新郑市人民政府、具茨山管委会、千户寨村委会未履行征收安置补偿职责违法，并责令其按照法律标准限期对高留升予以安置补偿”，而本案诉讼请求为“判令三被告对其承包的250亩荒山上的所有森林及附属物划入新郑市具茨山国家级森林公园及公益林依法作出补偿决定”。被告不同，被诉行政行为不同，不符合重复起诉的相关规定，故新郑市人民政府认为本案与前案构成重复起诉的上诉理由，本院不予支持。
二、新郑市人民政府系本案适格被告。从国家林业局下发的《国家林业局关于准予设立始祖山国家级森林公园的行政许可决定》（林场许准〔2005〕947号）来看，该森林公园是由“河南新郑市始祖山森林公园管理处”申请设立。新郑市机构编制委员会于2010年5月21日下发《关于组建新郑市具茨山国家级森林公园（具茨山景区）管理委员会的通知》（新编〔2010〕08号）显示，将始祖山国家级森林公园管理处、始祖山景区管理委员会的职责、事业全供编制55名整合划入具茨山管委会的内容，且具茨山管委会由新郑市人民政府组建，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款关于“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉问题的解释》第二十条第一款关于“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，一审法院认定新郑市人民政府为本案适格被告并无不当。
三、高留升是本案适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，高留升承包的林地及该林地上的林木被划入国家级森木公园及公益林的范围，高留升提起本案的诉讼，请求予以补偿，新郑市人民政府是否应予补偿与高留升具有利害关系，故对新郑市人民政府认为高留升提起本案诉讼原告主体资格不适格的上诉理由，本院不予支持。
四、新郑市人民政府应当对高留升的损失作出补偿决定。为了规范森林公园管理，保护和合理利用森林风景资源，发展森林生态旅游，促进生态文明建设，对于国家级森林公园的设立、管理与经营，我国出台了一系列行政规章制度。《国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或者变更隶属关系审批管理办法》第三条第一款规定，森林、林木、林地的所有者和使用者，可以申请设立国家级森林公园。1994年1月22日实施的《森林公园管理办法》第五条第一款规定，森林公园经营管理机构负责森林公园的规划、建设、经营和管理。第七条第二款规定，国家级森林公园的总体规划设计，由森林公园经营管理机构组织具有规划设计资格的单位负责编制，报省级林业主管部门审批，并报林业部备案。《国家级森林公园管理办法》第六条规定，国家级森林公园总体规划是国家级森林公园建设经营和监督管理的依据。第十六条规定，因国家级森林公园总体规划的实施，给国家级森林公园内的当事人造成损失的，依法应予补偿。本案中，涉案林地由高留升自1988年3月5日与所在村集体签订林场承包合同后，开始享有林地的承包经营权，从承包合同内容约定看，高留升签订合同的收益来自于对果树及成材林的经营管理。但河南新郑市始祖山森林公园管理处并非涉案林木、林地的所有者和使用者，却于2005年经国家林业局批准，申请设立了始祖山国家级森林公园并进行经营管理。虽然新郑市人民政府认为涉案林地及林木的权属未发生变动，但批准成立国家级森林公园后，国家级森林公园内的经营管理，由森林公园经营管理机构进行，且必须根据森林公园经营管理机构组织编制的国家级森林公园总体规划进行；对于林木的采伐，亦只能因提高森林风景资源质量或者开展森林生态旅游的需要，进行抚育和更新性质的采伐等，高留升对涉案林地承包经营受到了极大的限制，其承包经营权利的减损客观存在，新郑市人民政府作为河南新郑市始祖山森林公园管理处职权的承继者，应当对高留升的损失进行补偿，故原审法院依此认定行政机关要采用类似征收的办法，对该管制行为产生的损害进行补偿并无不当。
另外，对于高留升的诉讼请求中关于涉案承包经营权划入公益林所造成损失的补偿，因公益林区划界定与是否成立国家级森林公园系两种不同性质的法律问题，经一审法院多次释明沟通，高留升本人未能作出明确意思表示，根据本案所查明的事实，原审法院从有利于原告的标准对涉案林地被划入国家级森林公园所受到的补偿予以处理，对公益林的问题未作处理并无不当，高留升可另行主张权利，但在处理公益林补偿问题时，应注意与国家级森林公园的补偿相衔接。
综上所述，新郑市人民政府的上诉缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由新郑市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 别志定
审 判 员 于保林
审 判 员 荆向丽
二〇二一年十二月二十一日
法官助理 董亚伟
书 记 员 宁文煜
