土地行政案件中法院对原告主体资格的审查权不宜僭越行政机关先行处理权
——马某诉甘肃省东乡族自治县人民政府、甘肃省东乡族自治县国土资源局土地行政征收及补偿案
编写｜最高人民法院 刘 平
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01
裁判摘要
对被诉土地征收占用行为进行合法性实体审理的前提是诉争土地相关权属无争议，原告主体资格明确。原告在起诉时若诉争土地权属尚存争议，人民法院不宜在原告主体资格的审查过程中直接对土地权属作出认定，否则有司法权僭越行政权之嫌。对于土地权属争议可依法由行政机关先行处理，待权属明确后原告主体资格问题方得以确定，当事人则可对土地征收占用行为提起行政诉讼。
02
案件基本信息
1.诉讼当事人
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：马某
被申请人(一审被告、二审被上诉人)：甘肃省东乡族自治县人民政府(以下简称东乡族自治县政府)
被申请人(一审被告、二审被上诉人)：甘肃省东乡族自治县国土资源局(以下简称东乡族自治县国土局)
2.案件索引与裁判日期
一审：甘肃省临夏回族自治州中级人民法院(2018)甘29行初17号裁定(2018年12月12日)
二审：甘肃省高级人民法院(2019)甘行终187号裁定(2019年6月14日)
再审审查：最高人民法院(2020)最高法行申2546号裁定(2020年3月31日)
3.案由
土地行政征收及补偿
03
简要案情
马某系甘肃省东乡族自治县沿岭乡和平村上合社村民，享有承包地3.5亩。东乡族自治县政府根据省、州的批复文件在马某所在的东乡族自治县沿岭乡和平村发布土地征收公告并组织实施当地二级公路工程建设。其间，马某以其所承包的耕地被征收未给补偿为由阻挡施工，为确保工程顺利进行，东乡族自治县政府、东乡族自治县国土局决定先按荒山荒坡补偿款发放到马某名下，待查清事实后再对已支付的补偿费进行处理。马某遂提起本案行政诉讼，起诉请求为：确认东乡族自治县政府、东乡族自治县国土局征收占用其承包经营土地行为违法，责令东乡族自治县政府、东乡族自治县国土局对其被征收土地作出合理补偿。
马某诉称：东乡族自治县政府、东乡族自治县国土局征收的土地包括了其农村土地(耕地)承包合同(家庭承包方式)中地块为阳坡并有编码的承包耕地，且东乡族自治县国土局制作的东国土函字〔2018〕120号《关于征用马某未利用地测量情况的说明》、折红二级公路土地征收丈量登记表均明确载明被征地农户系马某，但仅支付了不足额补偿款。遂请求确认征收占用其承包经营土地行为违法，并责令予以补偿。
东乡族自治县政府、东乡族自治县国土局辩称：诉争土地系东乡族自治县沿岭乡和平村民委员会集体所有的荒山、荒坡，该村委会出具证明显示其未与任何村民签订承包经营协议；且东乡族自治县农牧局卫星测量图显示马某名下的土地未包含该地块。因此，马某与被诉行为不存在利害关系，不具有原告主体资格。
一审甘肃省临夏回族自治州中级人民法院，在审理原告主体资格过程中，通知双方当事人对诉争地点进行现场勘查、指认；并对相关土地权属证据材料予以审查，以判断原告与被诉行为之间是否具有利害关系。一审经审理查明：东乡族自治县农牧局测绘的卫星图中马某名下的土地未包含该地块，该地块属于和平村委会集体所有的荒山荒坡地，该地村委会未与任何村民签订承包协议。一审法院最终认定：马某既非被征收地块的承包经营权人也非实际使用人，与该地块被征收的行为之间无利害关系，不具有原告主体资格，起诉不符合法定起诉条件。遂裁定：驳回马某起诉。
二审甘肃省高级人民法院虽对一审查明的上述事实予以确认，但经审理认定：马某提供的现有证据不能证明涉案被征收土地为其承包地，东乡族自治县政府提供的证据亦不能完全证明涉案被征收土地为东乡族自治县沿岭乡和平村委会集体所有而与马某绝无利害关系。本案诉争土地存在权属争议，人民法院不宜在本案中直接对土地权属问题作出认定。若该土地被依法确定为马某的承包地，则其可依据最终的确权法律文书主张涉案土地被征收后的补偿权益。据此，二审法院裁定：驳回上诉、维持一审裁定。
马某某不服二审法院裁定，向最高人民法院申请再审。
04
案件焦点
法院能否径行对诉争土地权属争议进行审查，以完成对原告主体资格的判断；还是应待行政权对土地权属先行作出处理，使原告主体资格得以确定。
05
裁判结果
最高人民法院经审查认定：对于被诉行政征收占用行为合法性的判断前提是诉争土地相关权属无争议，原告主体资格明确。原告在起诉时若诉争土地权属尚存争议，则原告主体资格无法确定，原告起诉属于证据不足、缺乏事实根据。对于土地权属争议可依据《土地管理法》之规定先行处理，待权属明确后原告主体资格问题方得以确定，当事人可依法主张权益。在诉争土地权属存在争议的情况下，人民法院不宜在原告主体资格的审查过程中直接对诉争土地权属作出认定，否则有司法权僭越行政权之嫌。对本案一审法院就诉争土地径行作出权属认定的不当之处，予以指出。裁定：驳回再审申请人马某的再审申请。
06
裁判摘要评析
一、法院对原告主体资格的审查职责
根据《行政诉讼法》第25条第1款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告在起诉时应提交有效证据证明其与被诉行为具有行政法意义上的利害关系，被诉行为对其权利义务产生了实际的不利影响；被诉行政主体或第三人有权提供相反证据予以反驳；同时，人民法院对于原告主体资格问题亦应主动予以审查，尤其是涉及国家利益、公共利益或他人合法权益的情况。
本案马某起诉请求为：确认东乡族自治县政府、东乡族自治县国土局征收占用其承包经营土地行为违法，责令东乡族自治县政府、东乡族自治县国土局对其被征收土地作出合理补偿。对于被诉行政征收占用行为合法性的判断，以及由此产生对行政补偿职责的审查，前提是诉争土地相关权属无争议，原告主体资格明确。在原告土地是否包含于被征收占用土地范围这一事实尚未予明确的情况下，法院若径行对征收占用行为的合法性予以审查并作出裁判，实则暗含或明示了诉争土地权属归属于原告的实体性确认，由此将可能背离事实并有损他人土地合法权益。据此，对于上述诉讼请求，首先应明确东乡族自治县政府、东乡族自治县国土局征收占用的土地是否包含了马某承包经营的土地；如存在征收占用马某承包经营土地的行为，则应确定相关土地面积、土地地类的具体情况等基本事实。否则，对于由此所产生的土地征收占用行为及补偿的审理，缺乏前提和事实根据。
二、就土地权属争议的行政先行处理权
现行《土地管理法》第14条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”2004年版的《土地管理法》亦有该条规定。由于自然资源权属争议往往涉及时间较长、情况比较复杂，解决此类争议的专业性、政策性也较强，由行政机关先行处理有利于调动行政机关履行职责的积极性，也有利于解决矛盾，平息纠纷，因此法律规定将土地所有权和使用权争议的先行处理机关确定为人民政府。
从当事人两造情况看，本案是公民诉行政机关对土地的征收占用行为，争议双方是公民与行政主体。然而，在实体审理行政行为合法性之前，诉争土地权属问题将作为原告主体资格判断内容而将不可避免地予以审查。因此，在审理公民与行政主体的行政纠纷实体问题之前，本案隐含了原告与案外第三人的土地权属争议。在本案中，诉争土地到底是马某所承包的耕地，还是和平村委会所有并享有使用权的土地，尚存争议。本案二审法院经查，马某所提供的权属证明材料中承包土地的四至界限尚不甚明晰，和平村委会作为提供证明材料的一方亦未有效证明诉争土地的使用权权属。在马某与和平村委会就诉争土地使用权权属尚存争议，双方均认为自己应实际获得相应补偿款的情形下，本案应当依据上述法律规定由争议方协调解决或申请有关人民政府先行处理土地使用权权属争议。据此，对本案被诉行政行为合法性予以实体审查的前提，是由行政机关依申请先行处理诉争土地权属争议，法院方得以判断原告与被诉行政行为之间是否有利害关系，是否具有原告主体资格。
同时需要说明的是，也应注意土地使用权权属争议与农村土地承包经营权争议的差异。《土地权属争议调查处理办法》第14条规定：“下列案件不作为争议案件受理……(四)农村土地承包经营权争议案件……”我们认为，《土地权属争议调查处理办法》作为对上位法《土地管理法》的具体细化规定，上述规定中的农村土地承包经营权争议不宜扩张理解至土地使用权权属争议的范围，否则有违《土地管理法》的立法精神。
三、法院对原告主体资格审查权与行政机关先行处理权并存中的冲突
法院在行使对原告主体资格审查权的过程中，如遇土地权属尚存争议的情形，可能会产生法院的司法审查权与行政机关的先行处理权的碰撞。在此情形下，我们认为法院不宜自行对诉争土地权属争议进行审查，以完成对原告主体资格的判断；而应保持司法谦抑原则，对依法应当由行政机关先行处理的事项予以必要尊重，让行政权先行作出处理结论。申言之，在诉争土地权属存在争议的情况下，人民法院不宜在原告主体资格的审查过程中直接对诉争土地权属作出认定，否则有司法权僭越行政权之嫌。
本案一审法院在对原告主体资格问题审查过程中，就各方提供的土地权属争议证据材料予以审查，并直接到诉争地点进行现场勘查、指认，就诉争土地权属径行作出认定不当。原告在起诉时若诉争土地权属尚存争议，则原告主体资格无法确定，原告起诉属于证据不足、缺乏事实根据。待诉争土地权属明确后，当事人可依法起诉主张权益。
