以公共复建为由，行兴建商场之实，广州旧城改造项目过程中出现的将公共利益的概念嫁接于商业项目的情况并不鲜见
作为广州城建之始所在地，北京路商业步行街是广州最热闹的商业中心区。不过，与满目繁华映衬，这条“黄金商业街”318号冷清而破败——40多平方米的门面只辟出小小一角贩卖饮料，大部分区域被围挡围住，里面堆满了泥土和杂物。
这个门面是近年北京路的焦点。2010年7月，318号产权人朱科伦、朱献伦、朱惠伦（下称朱家）将广州市城市复建有限公司（下称复建公司）与广州市道路扩建工程办公室（下称道扩办）告上法庭。朱家认为，道扩办以道路扩建为名进行拆迁，之后复建公司并未进行公共设施复建，而是修建成经营性的商场。朱家据此认为被欺诈。复建公司和道扩办则坚称，是朱家误解了“公共设施”的定义，表示只要所获收益最终用于政府城市建设，便符合公共设施的要求。
2010年7月27日，广州市越秀区法院作出一审判决，认为复建公司和道扩办欺诈属实，此案成为广州首例国企、事业部门欺诈拆迁案。
但在2011年6月1日的二审中，广州市中级法院以“建商场也是建公共设施”为由，改判朱家败诉。目前，广东省高级法院接受申诉后裁定，二审判决确有不当，要求广州中院再审。
318号的遭遇并非个案，此前多位街坊均因拆迁和复建公司、道扩办有过冲突。复建公司和道扩办均隶属于广州市城乡建设委员会（下称广州市建委）。成立于2003年的复建公司为国有独资公司，负责中山三路、四路旧城改造复建工作；道扩办早在1977年即成立，主要负责广州城建项目的征地拆迁工作。
据《财经》记者了解，在广州中山三路、四路旧城改造项目中，动迁工作均是以道扩办为主体，以公共设施复建为项目性质的名义进行拆迁，但建好的项目并非全为公共设施，其中包括经营性的商场。
扩路变为建商场
中山三路、四路是广州老牌的商业街，对它的复建改造，是广州“建设好城市、经营好城市”的一大举措。在此背景下，2003年，广州市建设投资发展有限公司出资6000万元创建复建公司。2011年，复建公司被划拨到广州市城市建设投资集团有限公司（下称城投集团）。其最初的经营范围为：城市市政道路沿线复建工程的建设管理。
实际上，复建成立的主要职责就是对中山三路、四路进行复建改造。成立之初的复建公司异常低调，但被寄予厚望。它是广州为城市建设筹措资金的举措之一，更重要的是，它肩负着广州“恢复市容景观和历史街区风貌”的重任。中山三路、四路复建项目的规划用地面积18493平方米，复建面积72841平方米，包括北京路地块、仓边路地块、万木草堂地块、大东门地块，项目总投资估算约7亿元。
上述四个地块均在中山三路、四路的道路两侧，距离较近，构成一个巨大的四方形。由于地块内商铺林立，要想顺利拆迁绝非易事。2003年8月5日，复建公司正式成立之日，广州市建委即召集市规划局、市国土房管局、道扩办等部门开会讨论拆迁工作，提及“中山三路、四路复建工程，难点和重点是征地拆迁工作”。
这次会议商讨出两个拆迁方案：一是，所有征地拆迁、建设工程报建等各项手续都以道扩办的名义办理。工程完工并结算后，才一次性移交复建公司名下经营管理；二是，为彻底理顺各种关系，拆迁等各项手续以复建公司名义进行。
与会人员普遍认为，方案一的拆迁过程会更顺利，但日后会遇到资金拨付、财政审计及房产转移等一系列政策问题，“较难处理”。会议确定首先采用方案二，“在方案二实施有困难及手续办理耗时过长的情况下，才采用方案一。”
不过，九天后，2003年8月14日复建公司和道扩办达成合作，采取的是拆迁方案一。在拆迁经验丰富的道扩办参与之后，复建公司的复建之路开始提速，但进展并没有预想中的顺利。
2003年9月29日，广州市房管局发出《广州市房屋拆迁公告》，要求收回北京路316号-328号房屋的土地使用权，“以腾出土地兴建公共设施复建房”，拆迁期限为2004年3月29日。2004年10月12日，广州市房管局再发拆迁公告，要求北京路316号-328号于2005年9月30日前拆迁完毕。
2005年3月28日，318号业主朱家与道扩办签订拆迁协议书。朱家110.02平方米的建筑面积中，住宅65.56平方米，商业44.46平方米，按照协议，住宅作价3215元/平方米，商业作价42051元/平方米，签订协议的第二天，朱家领到了拆迁补偿款200多万元。
截至目前，北京路316号-328号房屋中，仅有316号和318号被拆除，320号、322号、324号、326号均得以保留。朱家的代理人甘志辉向《财经》记者介绍，这两家被拆是因为业主常年在国外居住，对拆迁的真实用途不知情，其他住户因为知情而拒迁。
320号的经历证实了甘志辉的说法。2004年3月28日，320号业主陈德娟和道扩办签署拆迁协议。之后陈家得知，房屋被拆并非用来扩建马路，于是没有领取拆迁补偿，拒绝被拆。为此，复建公司一度将陈家告上法庭，后在2005年10月18日提出撤诉，陈家房屋得以保留。
直到2010年，朱家才知拆迁的“真实用途”。当年3月29日及4月6日，复建公司在《广州日报》上刊登“北京路复建商场”的招租广告，广告词称“抢北京路巨财！谁是霸主”，注明的地址涵盖了318号门面。朱家表示，看到招租广告后立刻觉得被骗了。同年5月21日，他们将复建公司和道扩办告上法庭。
被干预的判决
2010年7月14日，越秀区法院公开审理此案。庭上朱家申请了证人陆苏、姚平为其作证。陆、姚二人于2004年受道扩办聘请，对北京路段住户进行动迁。两人在一审中强调，他们知道门面拆迁后会被用来兴建商场，但道扩办要求在上门动员时称是道路扩建，涉嫌欺诈。复建公司和道扩办辩称，拆迁协议已注明被拆房屋将被用于“公共设施复建房”的建设，而商场属于公共设施之列，并不构成欺诈。
同年7月27日，一审判决认为，复建公司隐瞒了兴建商场的事实，由道扩办出面以扩路的名义，使朱家在违背真实意愿的情况下签订了协议，构成欺诈。
随后当年10月8日，广州市建委致函广州中院，称对于一审的判决“极为困惑”，强调“项目的重要性和不可逆转性”，请法院妥善解决拆迁纠纷。紧接着，10月28日，城投集团向广州市中院出具《关于城建旧城改造项目“公共设施复建房”有关情况的报告》，其中清楚列明如果朱家胜诉可能导致三个后果：一是可能引起其他已签约的住户效仿，导致项目成本数倍增加；二是中山三路、四路复建项目均采取北京路拆迁模式进行，可能导致其他多项复建工程的合法性基础全无；三是可能导致政府的信用和形象尽失。
同年11月19日，城投集团又给时任广州市常务副市长苏泽群汇报，如果复建公司的上诉得不到法院支持，“或引发众多不稳定因素，后果难以预测”，建议副市长协调市政法委等单位给予关注和支持。当天，苏泽群对报告批示称“同意城投的意见，此事若处理不好，将会引起拆迁户的大规模追溯行为，涉及的不仅此一个项目”，并建议广州市政法委介入。
两份报告注明的联系人均为城投集团原高管钟伟明，签发人为时任城投集团董事长陶镇广。2014年3月13日，钟伟明在电话中证实报告为他所写，但他已从城投集团离职，拒绝透露更多内容。截至《财经》发稿，城投集团并未对采访要求作回应。
2010年10月13日，广州中院开始二审，次年6月1日作出的判决认为，参照建设部批准实行的《城市用地分类与规划建设用地标准》，“商业用地”属于“公共设施用地”类别中的范围，判朱家败诉。
朱家对判决不服。他们认为，拆迁前的“扩路说”与拆迁协议中的建设“公共设施复建房”，与“商业用地”不可混为一谈。值得一提的是，“公共设施复建房”到底是什么意思，庭审中原告和被告均表示“不清楚”，其定义和性质一度成为法庭辩论的焦点。
在法律上，并无“公共设施复建房”这一术语。原广州东山区法院（2005年被合并为越秀区法院）曾专门发函至广州市国土资源和房屋管理局，询问“公共设施复建房”的定义和性质。得到的复函称：公共设施复建房“不是一般的商业开发，它的经营手段及经营目的，属于非营利性的；作为城市基础设施，是市民可以共享的，是公益项目”。
朱家认为，318号门面被用来兴建“北京路复建商场”，毫无疑问是营利性质，算不上公益项目。
审判中代理复建公司与道扩办的两位律师，以距离二审时间已久不愿谈案件的法律依据和事实案件。律师强调，“我只说一点，一审的判决不具有执行性，因为318号房是要用来作为商场的消防通道的”；律师则表示，朱家应遵守契约精神，签了的协议不能反悔。他强调，作为国企，复建公司没有动力去骗迁。最终，他将案件归结为“社会转型期面临的问题”。
2012年5月16日，朱家向广东高院申诉。之后，广东省高院裁定，案件“原判决认定事实的主要证据不足”，指令广州中院对案件进行再审。
复建模式
在2010年5月21日朱家将复建公司、道扩办告上法庭前， 5月11日复建公司即与广百股份达成合作，后者取得“北京路复建商场”十年租赁权，年均租金约4900万元。广百股份曾公开称，要将商场打造为“一站式新女性主题馆”。如今的北京路复建商场是集商业、餐饮和休闲于一体的大商厦。
根据中山三路、四路城市设计总体规划，该复建工程属于“公共设施复建房”用地项目。早在复建公司成立之初，广州方面即有明确要求，其中之一是：复建项目必须体现岭南特色。
所谓“岭南特色”，主要指中山路两侧的骑楼。“房子架半空，廊下走行人”的骑楼是岭南建筑的一个重要标志，也曾是广州街景的主格局。不过上世纪60年代后，广州新建的商业街区已很少修建骑楼了。如何赋予这些 “旧建筑”以“新内涵”，复兴骑楼街是广州市政府着力解决的问题。
除此之外，《南方日报》曾刊发长文对复建公司进行介绍，称其不同于一般的房地产开发商，不以营利为目的，旨在“为广州摸索一种全新的旧城复兴模式”。
复建公司在中山三路、四路复建项目过程中，同时涉足公益项目与经营性项目。截至目前，公益项目包括拓宽中山路、修缮万木草堂、对大东门绿化休闲广场覆绿等，复建公司曾称为此投入2000多万元；经营性项目则至少包括北京路复建商场、仓边路复建综合楼、万木草堂复建商场——除大东门地块外，这涵盖了中山三路、四路的三个地块。这些经营性项目以出租的方式获得收益，仅在2012年，复建公司的租金收入就达到7155万元。
这种旧城改造模式，由道扩办以政府之名出面动迁，以扩路之名完成拆迁，接着由复建公司略对道路拓宽或对历史文物修缮后，再像房地产公司一样进行商业开发。
实际上，2011年颁布实施的《国有土地上房屋征收和补偿条例》强调了房屋征收须出于公共利益的需要。同时，征收过程与补偿方案需要通过公示、听证、讨论、反馈等公众参与程序，确保有效监督。
然而在实际操作中，政府及拆迁者将公共利益的概念嫁接于商业项目的情况并不鲜见，这就涉及到怎样划分公共利益和商业利益。
随着复建公司于2009年将“房地产开发”增至经营范围后，已经将触角伸向了中山路之外的区域。2009年，复建公司以底价11.5349亿元一口气拿下广州金沙洲五宗地块，折合楼面地价3034元/平方米，用地性质为商业金融以及办公。作为条件，复建公司需无偿投资建设金沙洲五个公交站场。
“复建公司自称不同于一般的房地产开发商，其实没有不同，要说不同反倒是拿地和拆迁更顺利一些。这显然和广州市政府设立复建公司的初衷相背离。”一位熟悉复建模式的人士称。
