最高法院会议纪要：宅基地征收补偿协议效力的认定问题
◈裁判要旨
行政协议是一种特殊类型的行政行为，对行政协议效力的判断应当适用《行政诉讼法》关于行政行为效力的规定。同时行政协议作为体现双方合意的产物，又可在不违反《行政诉讼法》的情况下适用民事法律规范中关于合同效力的规定。审查行政协议的效力，要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度出发，慎重认定行政协议的效力。在没有证据证明《安置补偿协议》存在欺诈、胁迫、显失公平且协议已经履行完毕的情况下，宅基地征收行为未经批准不足以导致涉案《安置补偿协议》无效。被征收集体土地上同住成年家属签订《安置补偿协议》后，其家庭已经领取补偿款并交付房屋，说明被征收家庭的其他成员对此应当知情且未予反对，应视为其家庭成员对签订《安置补偿协议》的行为进行了追认。
◈基本案情
2017年1月10日，H市发展和改革委员会批复同意实施S路棚户区改造项目。涉案宅基地（集体土地）上房屋由曹某及其父母共同居住，该户户主及登记的宅基地使用权人系曹某的父亲。2017年5月8日，曹某（乙方）与S路街道办事处（甲方）就案涉宅基地及地上房屋补偿事宜签订了《安置补偿协议》，协议载明了乙方安置人口数、被征收房屋面积，并约定甲方应给付乙方房屋补偿款、地上附属物补偿款、搬迁费、临时安置补助费、签约奖励金、自行安置奖励金等各项补偿费用共计1463 725.1元。2017年5月20日，曹某领取了全部补偿款并出具收款条。协议签订后，S路街道办事处根据协议将案涉房屋拆除。后曹某以征地未经批准，所签订协议违反《土地管理法》的强制性规定及曹某并非宅基地登记的使用权人为由，提起本案诉讼，请求确认《安置补偿协议》无效。
一审法院认为，案涉房屋由曹某及其父母等家人共同居住生活，曹某作为家庭代表签订《安置补偿协议》、交付房屋并领取了协议约定的安置补偿款，其共同居住人应当知情并同意拆除该房屋。案涉棚户区改造项目建设不损害曹某的合法权益，《安置补偿协议》亦不存在欺诈、胁迫、恶意串通损害国家或第三人利益等法定无效情形。
二审法院认为，曹某自愿签订案涉《安置补偿协议》并依约履行完毕，协议不存在《行政诉讼法》规定的无效情形。本案的审查对象是《安置补偿协议》，征地是否有批准文件不属于审查范围。关于曹某主张其非房屋所有权人问题，曹某及其父母一家在案涉房屋中共同居住生活，曹某作为家庭代表签订协议、交付房屋并领取了协议约定的安置补偿款，其共同居住人应当知情并同意，《安置补偿协议》不存在无效情形。
◈争议焦点
本案涉及以下两个焦点问题：第一，在宅基地及地上房屋征收过程被征收家庭个别成员签订的《安置补偿协议》是否有效？
第一种意见认为，被征收宅基地及地上房屋由被征收的农村家庭成员共同使用，地上房屋由被征收的农村家庭成员共同共有，《安置补偿协议》应当由全体家庭成员共同签订或者由全体家庭成员共同推举的代表人签订，个别家庭成员签订的《安置补偿协议》无效。
第二种意见认为，农村家庭的户主有权签订《安置补偿协议》，其他个别家庭成员签订的《安置补偿协议》无效。
第三种意见认为，农村家庭的成员都有权签订《安置补偿协议》，任一成年家庭成员签订的《安置补偿协议》均有效。
第二，未经国务院或省级人民政府批准征地，征收部门与被征收人签订的《安置补偿协议》是否有效？
第一种意见认为，征收集体土地必须经过国务院或省级人民政府批准。未经依法批准实施的土地征收行为严重破坏国家土地征收管理秩序，损害公共利益，所签订的《安置补偿协议》属于无效协议。
第二种意见认为，未经国务院或省级人民政府批准征地，所签订的《安置补偿协议》没有达到超出信赖利益保护和形式上明显违法的程度，所签订的《安置补偿协议》属于有效协议。
◈裁判结果
一审：驳回曹某的诉讼请求。
二审：驳回上诉，维持原判。
再审：裁定驳回曹某的再审申请。
◈评析
行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议具有行政性，决定了人民法院在审理行政协议案件时，应当把行政协议作为一种特殊类型的行政行为进行合法性审查；同时行政协议体现了双方共同的合意，所以还需要把行政协议作为一种特殊的合同案件类型，按照合同案件的审理规则进行审理。集体土地征收过程中，征收部门与被征收人签订的征收补偿协议属于典型的行政协议。此类协议常常涉及两个问题，一是被征收户的个别家庭成员与征收部门签订协议的效力问题，二是省级人民政府或国务院征地批准行为对《安置补偿协议》效力的影响问题。
一、被征收户个别家庭成员签订《安置补偿协议》的效力问题
（一）户主签订《安置补偿协议》的效力
尽管《民法总则》没有对家庭的独立民事主体资格予以认可，但在我国行政管理中却往往以家庭作为行政单元进行管理，如户籍管理、房贷政策管理、房屋限购政策管理等，家庭也在很多经济活动中发挥着重要作用，能够以整体的名义参与生产、投资、经营、消费等活动，并以家庭财产承担这些行为的后果。在农村生活中，基于习惯形成的生活生产方式，“户”仍然是一个整体性较强的组织体。《民法总则》确认了以家庭为责任主体的农村承包经营户的法律地位，《农村土地承包法》第16条规定，农户为承包主体，农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。在农村家庭关系中，家庭成员这种特殊的共同关系，类似于我国的合伙制度。
根据《户口登记条例》第5条的规定，同主管人共同居住一处的立为一户，以主管人为户主。《户口登记条例》规定的“主管人”对内、对外的管理行为与交易行为来自全体家庭成员的授权，而家庭成员也正是在这一基础上承认其为户主。就“户主”而言，虽然其身份地位并不来源于某一确定的约定协议，但通过其实际的影响力与社会风俗习惯足以固化其代表地位。在集体土地征收过程中，对于安置补偿是以户为单位进行的，这本身就显示出强大的户主代表性，或者说正是因为这种以户为单位划分的安置补偿权益，使得户主的代表权具有了公信力。此外，各地的户口登记办法也基本上规定了家庭的户主一般由户内常住人口中有合法稳定住所的所有人或者使用人担任，基于农村家庭户“一户一宅”的原则，农村家庭的户主和宅基地使用人往往是同一人。户主对外代表家庭，与合伙企业中的代表行为有着天然的相似性，被代表者具有法律拟制的集合性主体地位，在农村家庭这样的组织体中，户主是户的当然代表，其对外代表本户所为的民事行为，产生的法律后果应由户的全体成员承担。因此，在集体土地征收过程中，户主有权代表家庭对宅基地及地上的房屋进行处分，也应当认可户主具有代表其家庭接受行政机关履行保障义务的权利。户主在《安置补偿协议》上签字，应视为代表整个家庭做出的决定，对其效力应予认可。
（二）非户主家庭成员签订《安置补偿协议》的效力
关于非户主家庭成员签订《安置补偿协议》的效力问题，难以从行政法律规范中找到直接依据，可以参照适用民事法律规范予以认定。根据《土地管理法》（2004年修正版）第62条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。宅基地使用权属于农村家庭户成员共同共有，家庭成员对宅基地使用权享有平等的权利、承担平等的义务，没有份额的划分。根据《物权法》第97条的规定，处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但是共有人之间另有约定的除外。非户主家庭成员是宅基地的共同使用权人，也是地上房屋的共同所有权人，但并没有像户主那样拥有基于习惯形成的天然代表家庭其他成员进行重大民事活动的地位，也不具有单独对家庭重大财产的处分权利，无权单独就宅基地及房屋补偿事项签订《安置补偿协议》。
非户主家庭成员在未取得其他成员同意的情况下签订《安置补偿协议》的性质属于无权处分还是无权代理，实践中存在不同的观点。有的观点认为，无权代理和无权处分的根本区别在于行为人是以自己的名义还是以他人的名义对他人财产实施民事行为。非户主家庭成员大多数情况下都是以自己的名义而非其他家庭成员代理人的名义签订《安置补偿协议》的，故此种行为属于无权处分行为。还有观点认为，《安置补偿协议》中虽然没有载明代理内容，但协议签订时，双方均已知晓其他家庭成员的存在，事实上双方对“协议签订人代表其家庭共同意思”已经达成了一致。协议签订人在取得其他家庭成员同意的情况下签订《安置补偿协议》时，是以家庭成员代表或代理人的身份签订《安置补偿协议》的，可认定构成代理行为。因此，如果协议签订人并未取得其他家庭成员授权的，可认定为无权代理行为。我们认为，非户主家庭成员签订《安置补偿协议》的性质从不同角度可以进行不同的理解，与其对行为性质进行争辩，不如从更有利于解决纠纷的角度对《安置补偿协议》的性质及如何处理进行分析判断。
关于无权处分合同的效力问题，按照《合同法》第51条的规定，无权处分合同属于效力待定合同。其后，《买卖合同司法解释》第3条按照《物权法》第15条规定的精神，放弃了效力待定说，规定当事人一方以出卖人在缔约时对标的物没有所有权或者处分权为由主张合同无效的，人民法院不予支持，也就是说合同不存在其他无效情形的，无权处分合同有效。将于2021年1月1日起施行的《民法典》第597条吸收了上述《买卖合同司法解释》的规定，采纳了无权处分合同有效说的观点。根据上述规定，如果将《安置补偿协议》认定为无权处分合同的话，那么《安置补偿协议》应认定为有效合同。但《买卖合同司法解释》采取无权处分合同“有效说”是因为考虑到订立合同行为属于债权行为而非物权处分行为，合同订立后，双方当事人产生的是债权法律关系，而不发生处分性质的物权变动。而房屋买卖与征收导致不动产物权变动的时点并不相同，因房屋买卖导致不动产物权变动的标志是不动产登记，而根据《物权法》第28条的规定，因人民政府的征收决定导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自征收决定生效时发生效力。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第（15）项的规定，征收土地应当先补偿、后搬迁。行政机关征收决定发生法律效力后虽然导致不动产所有权发生变动，但在对被征收人补偿前，国家仍未能取得被征收标的物占有、使用、收益的全部权能。只有在对被征收人进行补偿后，被征收不动产的全部权能才统一归为国家所有。在此过程中，房屋权属变化无须办理房屋转移登记或注销登记。也就是说，《安置补偿协议》是否有效，直接影响到房屋的物权权能是否转移，此时《安置补偿协议》签订行为与不动产的处分行为并不像房屋买卖那样有明显的区分。如果将《安置补偿协议》按照无权处分合同处理，可能对合同效力的认定造成混乱，也可能因为没有以房屋登记为标志的物权处分行为导致认定《安置补偿协议》有效后，其他家庭成员难以通过主张“处分行为无效”来维护自身的合法权益，所以我们不宜按照无权处分合同的处理方式对《安置补偿协议》的效力进行判断。
关于无权代理合同的效力问题，《合同法》第48条第1款规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。”《民法总则》第171条第1款规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，未经被代理人追认的，对被代理人不发生效力。”如果将非户主家庭成员未取得其他成员同意签订的《安置补偿协议》认定为无权代理合同，那么该合同效力待定，即如果没有取得被代理人追认的，合同无效；取得了被代理人追认的，合同有效，对《安置补偿协议》效力的判断关键点在于《安置补偿协议》是否取得其他家庭成员的追认。所以，适用无权代理合同的规则进行处理，可以有效避免因《安置补偿协议》与房屋买卖合同性质不同而产生的适用法律上的矛盾。
在无权代理行为中，被代理人的追认行为可分为明示追认和默示追认，对于明示追认的判断相对简单。对于默示追认，《合同法司法解释（二）》第12条规定，无权代理人以被代理人的名义订立合同，被代理人已经开始履行合同义务的，视为对合同的追认。对《安置补偿协议》是否取得追认，我们可按照《民法总则》第142条第1款①的规定，根据诚实信用等原则及社会的一般习惯与观念进行判断，并可基于征收行为的广泛性、家庭成员之间关系的紧密性、征收补偿标准的一致性、房屋被征收结果的难以避免性等特点，适度放宽对默示追认行为的认定标准：
如果有证据证明其他家庭成员知晓非户主家庭成员签订《安置补偿协议》且未提出异议，基于家庭成员之间高度紧密的身份关系，可以将“沉默”推定为《合同法》第48条规定的追认行为；如果《安置补偿协议》签订后被征收家庭交出了房屋，由相关部门拆除的，或者其他家庭成员享受了安置补偿利益且未提出异议的，也可推定《安置补偿协议》得到了其他家庭成员的追认；如果平时生活中，农村家庭的对外重大财产处分事项均由协议签订人负责处理，可以推定协议签订人签订《安置补偿协议》已经获得其他家庭成员的许可；如果其他家庭成员之间确就安置补偿事项存在不同意见，行政机关为了推进征收的进行，私自与个别家庭成员签订协议，其他家庭成员又拒绝进行追认的，可认定协议无效。《安置补偿协议》被确认无效后，征收实施部门可以与被征收户重新签订补偿协议或作出征收补偿决定，如征收部门已经给付了《安置补偿协议》约定的补偿款，在重新签订的协议或作出的补偿决定中可进行扣减。
本案中，曹某虽非户主，但其签订《安置补偿协议》后，已经领取了协议约定的补偿款，其家庭也搬离了被征收的宅基地，应当认定其家庭成员已经知晓协议内容且未提出异议，基于家庭成员之间的特殊关系，可认定曹某签订《安置补偿协议》的行为已经得到了其家庭成员的追认，曹某以其无权签订《安置补偿协议》为由主张协议无效，该主张不能成立。
二、征收农村集体土地未经国务院或省级人民政府批复同意，如何认定已签订的《安置补偿协议》
《行政诉讼法》第75条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”“重大且明显违法”的通常标准是，其违法情形已经重大明显到任何有理智的人均能够判断的程度，因而其没有公定力，不必经法院等权威机构确认，公民可以根据自己的判断而不服从。《行政诉讼法司法解释》第99条对“重大且明显违法”的具体情形进行了进一步明确，但对于行政机关与相对人通过共同合意达成的行政协议来说，仅适用《行政诉讼法》及其司法解释关于“重大且明显违法”的规定往往会存在一定判断标准模糊问题。因“重大且明显违法”抽象且有弹性的表述提供了较高程度的包容性，又因《合同法》第52条将损害公共利益、社会利益作为合同无效的事由，体现了公法与私法的融通，所以行政协议案件中，是可以适用《合同法》中有关合同无效条款的规定的。《行政协议案件规定》第12条④也规定人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。据此，对于行政协议效力的判断，一方面要坚持“重大且明显违法”的判断标准，另一方面我们可把《合同法》关于合同无效的规定作为“重大且明显违法”的细化规定，将导致民事合同无效的事由作为“重大且明显违法”的具体情形。
征收过程中对于《安置补偿协议》的签订，实质上是落实和实施征收土地方案及安置补偿方案的具体方式。根据2004年修正的《土地管理法》第46条、《土地管理法实施条例》第25条的规定，征地审批是实施征收补偿行为的要件，在相关部门没有获准征收土地的情况下与被征收人签订安置补偿协议，是缺乏法律依据的。对于《安置补偿协议》的效力问题，我们可以通过对协议内容是否属于《合同法》第52条第（5）项“违反法律、行政法规的强制性规定”的情形进行判断。《合同法司法解释（二）》第14条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定＇，是指效力性强制性规定。”对于效力性强制性规定的认定，在民事诉讼中存在较大争议，《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》对此进行了细化规定。根据上述规定的精神，对于行政协议是否违反效力性强制性规定的判断，应当以法律法规的制定目的等为基础，以保障共同利益、实现协议签订目的为核心，寻找双方利益交集，综合进行利益衡量，探索合理解决问题的途径，实现行政协议价值最大化。特别针对需要大量前期投入的行政协议，如果仅因某些瑕疵就认定这类协议无效，会不可避免对双方已投入的利益造成损失。
对于涉及耕地的征收，从《土地管理法》第4条的规定看，我国土地征收审批制度制定的主要目的在于对耕地进行严格保护，控制建设用地总量。管好用好耕地始终是我国现代化进程中一个基础性、全局性、战略性问题。我国一直非常重视对于耕地的保护，党中央、国务院在十八大、十八届三中全会和中央经济工作会议、城镇化工作会议、农村工作会议上均提出“严守耕地保护红线，划定永久基本农田实施特殊保护”等非常严格的要求。《物权法》第43条对于耕地保护进行了专门规定，《基本农田保护条例》对于基本农田的保护进行了全面规定，国务院、国土资源部还先后出台了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《国务院关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》等一系列规定，强化土地用途管制，全面落实耕地数量和质量保护战略任务。因此，未经批准擅自为了地方城市建设等征收耕地的，与《土地管理法》及其实施条例的制定目的存在根本性冲突，违反了效力性强制性规定，《安置补偿协议》一般应认定为无效；如果涉及永久基本农田的，严重地突破了法律、法规的红线，应一律认定为无效。此时土地是否已经使用不影响对行政协议无效的认定，如果土地难以恢复原状的，可以判决行政机关进行赔偿。但需要注意的是，根据《行政协议案件规定》第12条第3款规定的精神，在一审辩论终结前有批准权的人民政府已经对征地行为进行批复的，说明《安置补偿协议》的无效事由已经获得补正，可以认可协议的效力。
对于涉及棚户区改造过程中的宅基地及地上房屋的征收，根据《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36号）的规定，此类行为也要按照国家相关法律法规，做好土地征收、补偿安置等前期工作，也就是说，棚户区改造涉及集体土地的也要经过国务院或省级人民政府批准。但另一方面，《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的设置土地征收审批制度根本目的在于对耕地进行严格的保护，修改后的《土地管理法》就宅基地、集体经营性建设用地作出了新的规定，集体土地领域的管理将更加灵活、多元。所以，对于棚户区改造过程中涉及宅基地《安置补偿协议》效力的认定，可以考虑征收项目、涉及人数、补偿标准、进展程度等问题，综合进行利益衡量，慎重认定行政协议的效力。
本案中，案涉土地为城中村土地，已经纳人全省棚户区改造项目计划中，该项目绝大多数被征收人已经签订了《安置补偿协议》，房屋也已经被拆迁完毕，通过利益衡量后，我们认为不宜以未经国务院或省级人民政府批准为由否定案涉《安置补偿协议》的效力。
还需注意的是，2020年1月1日实施的《土地管理法》对于征地补偿程序进行了大幅修改，根据修改后的《土地管理法》第47条的规定，在征地依法报批前就要与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议。个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。因此，《土地管理法》修改后，未经国务院或省级人民政府批准征地，征收部门与被征收人签订《安置补偿协议》是符合程序性规定的。有人认为，这里所签订的协议并非正式的征收补偿安置协议，而是类似于国有土地上旧城区改建类项目中所签订的“预征收补偿协议”，其性质为附生效条件的行政协议。当征地依法获省政府或者国务院批准后，所签协议自动生效并转化为正式的补偿协议；若征地未获批，则协议无效。我们认为，在《土地管理法实施条例》和《征收土地公告办法》这两个关键性的法规规章修改前，这一步骤究竟以何种形式操作仍有待观察，《安置补偿协议》的效力如何认定也有待进一步明确。
来源：最高人民法院
