最高法院判例：宅基地流转须征得集体经济组织同意（附二审裁判文书）
【裁判要旨】
根据《土地管理法》及《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号）等规定，国家对农村宅基地的分配实行申请报批制度，以落实“一户一宅”的政策。因此，宅基地在同村村民之间流转，也必须首先征得集体经济组织同意。高心起提交的证据不能证明其与徐学俭曾签订、履行房屋买卖合同，并征得集体经济组织同意，故高心起与被诉颁证行为没有行政法上的利害关系，不具备申请复议的资格。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行申7188号
再审申请人（一审第三人、二审上诉人）高心起。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）赵先菊。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）山东省菏泽市人民政府。
再审申请人高心起因赵先菊诉被申请人山东省菏泽市人民政府土地登记行政复议纠纷一案，不服山东省高级人民法院(2018)鲁行终1211号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李智明、审判员耿宝建、审判员阎巍参加的合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。
高心起向本院申请再审，请求撤销一、二审判决；驳回赵先菊的起诉。理由是：一、二审认定的事实缺乏证据证明，适用法律错误。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》及《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号）等规定，国家对农村宅基地的分配实行申请报批制度，以落实“一户一宅”的政策。因此，宅基地在同村村民之间流转，也必须首先征得集体经济组织同意。徐学俭去世后，经赵先菊申请，国花社区同意将涉案宅基地分配给赵先菊使用。高心起提交的证据不能证明其与徐学俭曾签订、履行房屋买卖合同，并征得集体经济组织同意，故高心起与被诉颁证行为没有行政法上的利害关系，不具备申请复议的资格。一、二审判决撤销被诉复议决定，结果并无不当。
综上，高心起的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人高心起的再审申请。
审判长 李智明
审判员 耿宝建
审判员 阎 巍
二〇一九年九月二十九日
法官助理 林 璐
书记员 卫倩男
附：本案二审裁判文书
山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁行终1211号
上诉人（原审第三人）高心起。
被上诉人（原审被告）菏泽市人民政府。
被上诉人（原审原告）赵先菊。
原告赵先菊诉被告菏泽市人民政府土地登记行政复议一案，菏泽市中级人民法院于2017年12月12日作出（2017）鲁17行初221号行政判决。原审第三人高心起不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向各方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：
被告作出的菏政复决〔2017〕94号复议决定的主要内容是：原告赵先菊于2006年12月27日向菏泽市国土资源局提出土地变更登记申请，菏泽市国土资源局经审核后于1990年9月10日为其颁发菏集建（90）字第0474号集体土地建设用地使用证，且该证加盖的是菏泽市土地管理局的印章，前后申请、审批程序明显颠倒，程序违法。涉案土地登记审批表中申请人一栏载明的是原告赵先菊，但在土地管理机关审核意见一栏载明“同意徐学俭登记使用集体土地274平方米用于住宅”，且加盖的是原菏泽市土地管理局的印章，前后当事人姓名不一致，确属权属来源不清。菏泽市牡丹区人民政府为原告赵先菊颁发菏集建（90）字第0474号集体土地建设用地使用证的行政行为属于认定事实不清，程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定撤销菏集建（90）字第0474号集体土地建设用地使用证。
原审法院经审理查明，2017年4月7日，被告菏泽市人民政府受理第三人高心起提起的菏泽市牡丹区人民政府为原告赵先菊颁发菏集建（90）字第0474号集体土地建设用地使用证的行政复议申请。2017年6月5日，被告作出菏政复延字〔2017〕94号行政复议决定延期通知书。2017年7月3日，被告作出菏政复决字〔2017〕94号行政复议决定，撤销菏集建（90）字第0474号集体土地建设用地使用证。原告赵先菊不服，向原审法院提起诉讼，请求撤销被告作出的菏政复决〔2017〕94号行政复议决定。
另查明，2006年3月，涉案土地使用权人徐学俭去世，原告赵先菊对徐学俭办理了火化丧葬事宜。2012年第三人高心起的儿媳杜秀花与原告赵先菊因涉案土地问题产生纠纷，菏泽市牡丹区办事处主持调解未果。又查明，原告赵先菊于2004年在涉案土地上翻建了房屋。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《山东省行政复议条例》第八条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。”本案中，根据双方的庭审质证足以证明2004年赵先菊在涉案土地上翻建了房屋，第三人作为赵楼村村民，前后邻居，应当于2004年已经知道赵先菊建房的事实，同时2006年原告赵先菊与第三人高心起儿媳杜秀花就涉案土地发生纠纷，期间赵先菊出示了菏集建（90）字第0474号集体土地建设用地使用证，杜秀花、高心起均未提出行政复议申请。根据上述法律规定，第三人高心起2017年4月7日申请行政复议，显然已经超过法定申请期限。综上，被告受理行政复议申请不符合法律规定，程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销被告菏泽市人民政府作出的菏政复决字〔2017〕94号行政复议决定。案件受理费50元，由被告菏泽市人民政府负担。
高心起不服原审法院判决提起上诉，认为原审法院认定事实不清，适用法律不当，请求撤销原审法院判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。事实与理由如下：1.上诉人提起本案行政复议未超过法定复议申请期限。2017年3月，上诉人在接到菏泽市牡丹区人民法院的开庭传票后，才知道被上诉人赵先菊手中持有菏集建（90）字第0474号集体土地建设用地使用证，上诉人当即申请菏泽市牡丹区人民法院调取了该土地证的档案材料，才知道了涉案土地证变更到赵先菊名下的事实。上诉人于2017年4月提起本案行政复议，未超过法定复议申请期限。原审法院以上诉人与赵先菊系前后邻居、上诉人儿媳杜秀花与赵先菊就涉案土地发生纠纷，从而推定上诉人至迟于2006年已经知道赵先菊持有涉案土地证，明显证据不足。2.上诉人是涉案土地合法的实际使用人。徐学俭生前早在1998年1月2日就与上诉人签订了房屋买卖合同，并将房屋进行了实际交付，有当时的买房中间人赵进才为证。房屋交付之后，上诉人就拉起了围墙并种上了树木，后来树木被赵先菊破坏掉了一部分，但围墙依然还在。被上诉人赵先菊持有的涉案土地证来源不合法，变更程序违法，依法应予撤销。
被上诉人菏泽市人民政府未提交书面答辩意见。
被上诉人赵先菊未提交书面答辩意见。
二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院对原审查明的事实予以确认。
本院认为，本案审理的重点问题是菏泽市人民政府作出的菏政复决字〔2017〕94号行政复议决定是否合法正确，围绕当事人争议焦点主要审查上诉人提起本案行政复议是否超过行政复议期限。
《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。《山东省行政复议条例》第八条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。上述条款对行政管理相对人或利害关系人对行政机关作出的具体行政行为不服申请复议的期限作出了明确规定，也即在法定期限内提起行政复议是被复议具体行政行为得以进入实体审查的前提要件。本案行政复议程序中，高心起主张其于2017年3月接到菏泽市牡丹区人民法院的开庭传票后得知赵先菊持有涉案土地证，遂提起行政复议请求撤销涉案土地证。菏泽市国土资源局作为行政复议被申请人对行政复议期限问题明确提出了异议，认为涉案土地证颁发于1990年，申请人高心起于2017年提起本案行政复议时已经超过二十年，明显超过法定申请期限；赵先菊作为行政复议第三人对行政复议期限问题亦明确提出了异议，认为赵先菊所使用的宅基地与高心起所使用的宅基地前后相邻、赵先菊在2012年6月申请牡丹办事处人民调解委员会调解其与高心起儿媳杜秀花之间就涉案房屋的宅基地侵权纠纷时即出示了涉案土地证，从而主张上诉人至迟于2012年已经知道赵先菊持有涉案土地证，其于2017年提起本案行政复议已经超过法定申请期限。对此，本院认为，被上诉人菏泽市人民政府作为复议机关，应当审查复议申请人的复议申请是否超过法定的申请期限，但根据菏政复决〔2017〕94号行政复议决定书所载明的事实查明、决定理由等内容来看，菏泽市人民政府未就行政复议期限问题作出说明和认定，实质上是剥夺了赵先菊就该程序性事实进行实质抗辩的权利，从而导致高心起提起本案行政复议是否超期这一前提事实没有查明，违反法定程序。
对于高心起提起本案行政复议是否超期的问题，涉案土地证原登记在徐学俭名下，徐学俭去世后，由赵先菊提出申请，于2007年变更登记至赵先菊名下。根据各方当事人在原审中出示的证据及各方陈述，能够认定赵先菊于2004年在涉案土地上翻建了房屋，高心起与赵先菊均系赵楼村村民，且系前后邻居，对于赵先菊在涉案土地上建房使用的事实理应知晓。赵先菊原审时提交了（2012）牡民调字第0601号牡丹办事处人民调解委员会调解终结书，根据该调解终结书载明的内容可以认定，2012年6月20日，申请人赵先菊申请菏泽市牡丹区牡丹办事处人民调解委员会调解其与杜秀花之间的宅基地侵权纠纷，在调解过程中，赵先菊提交了涉案土地证等相关证据材料。因此杜秀花理应于2012年菏泽市牡丹区牡丹办事处人民调解委员会调解过程中见到了涉案土地证，并知晓涉案土地证所载明的土地使用者为赵先菊。杜秀花系高心起儿媳，其在调解过程中主张涉案宅基地是其从徐学俭手中购买，其主张与高心起在本案行政复议、行政诉讼中的主张相一致，高心起与杜秀花对涉案土地的利益主张具有一致性。故高心起对于宅基地侵权纠纷一案的调解过程及结果也理应知悉。上诉人于2017年4月向菏泽市人民政府提起本案行政复议，自其应当知晓涉案土地证由赵先菊持有已近五年，明显超过了两年的法定复议申请期限。原审法院据此撤销菏泽市人民政府作出的菏政复决〔2017〕94号复议决定，并无不当。
综上，上诉人的上诉请求无事实及法律依据，依法应予驳回。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人高心起负担。
本判决为终审判决。
审判长 张成武
审判员 曹林灿
审判员 许 琳
二〇一八年十一月三十日
书记员 王超群
