最高法判例：农村闲置宅基地收回的条件和流程
裁判观点
《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（二）项规定，不按照批准的用途使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。
《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权；已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条第一款规定，召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。
也就是说，作为建设用地的宅基地，权利人取得集体土地使用权后，未按照批准的土地用途使用土地，造成宅基地空闲两年以上的，经村民会议讨论、半数以上通过，报县级人民政府批准，集体经济组织有权收回宅基地使用权。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申4651号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）冯某。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省鹤山市人民政府。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省江门市人民政府。
原审第三人 广东省鹤山市某村某经济合作社
再审申请人冯某因诉被申请人广东省鹤山市人民政府（以下简称鹤山市政府）、江门市人民政府（以下简称江门市政府）及原审第三人广东省鹤山市某村某经济合作社（以下简称某合作社）批准收回宅基地使用权行政确认一案，不服广东省高级人民法院于2018年1月31日作出的（2017）粤行终247号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年7月5日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
冯某某、冯某系冯某江之子，冯某洪与冯某江系亲兄弟，刘某（已故）系冯某江的堂嫂（以下简称冯某江等五人）。2007年12月28日，鹤山市政府作出鹤国土宅字（2007）第1154号《用地批复书》（以下简称1154号批复），同意冯某使用位于某镇某山村96.6平方米土地作住宅用地，并注明：本批复许可的用地必须在二年内使用；逾期不使用的，土地使用权可以收回，本批复书自行失效。
2008年3月13日，鹤山市政府给冯某核发集用（2008）第000197号《集体土地使用证》（以下简称197号土地使用证），该证记载的土地位置在某镇某村民委员会某山村，土地用途为农村宅基地，使用权类型为批准拨用宅基地，使用权面积96.6平方米。2012年11月25日，鹤山市政府给某合作社核发鹤集有（2012）第××76号《集体土地所有权证》（以下简称××76号土地证），该证记载的土地总面积为34.1628公顷。197号土地使用证项下的土地，包含在××76号土地证范围内。
冯某取得197号土地使用证后，一直未按照批准用途建设住宅，地上有他人在其取得宅基地使用权之前建设的砖墙和钢结构顶棚建筑物，于2013年7月被某合作社强制拆除。
2013年5月8日，鹤山市政府根据某街道办的请示，作出鹤府复（2013）43号《关于同意收回冯某江等五宗宅基地使用权的批复》（以下简称43号批复），主要内容：报某某办报（2013）5号《关于要求收回冯某江等5宗宅基地使用权的批复》收悉。经市政府研究，现批复如下：一、同意注销冯某江等五人五宗宅基地的登记；二、注销五宗宅基地由某合作社收回；三、有关手续由市国土资源局协调办理。
2013年10月23日，冯某提起行政诉讼，请求撤销43号批复。江门市中级人民法院作出（2013）江中法行初字第28号行政判决，驳回冯某的诉讼请求。冯某不服，提起上诉。
广东省高级人民法院作出（2014）粤高法行终字第653号行政判决，认为鹤山市政府批准某合作社收回冯某宅基地，直接影响冯某重大利益，但未遵循正当程序原则，给予冯某陈述和申辩的权利，属于程序违法；且43号批复未列明同意某合作社收回宅基地的事实、理由和法律依据，属于主要事实不清，判决撤销一审判决，撤销43号批复，由鹤山市政府重新作出行政行为。
2014年9月12日，某合作社发布《关于重新启动召开收回冯某江等宅基地的村民户代表会议的公告》，决定于2014年9月28日上午召开村民代表会议，对收回冯某江等五人宅基地事项重新签名表决。
2014年9月28日，某合作社召开村民户代表大会，全村571户中的551户到场参加会议并表决，其中550户代表签名同意收回冯某江等五人的宅基地，1户弃权。2014年9月30日，某合作社向鹤山市政府提交《关于收回冯某江等人宅基地使用权的申请》。
2015年3月27日，鹤山市政府向冯某送达鹤府告（2015）5号《权利告知书》，告知冯某享有陈述、申辩和申请听证的权利。2015年3月31日，冯某向鹤山市政府提交《听证申请书》。2015年5月21日，鹤山市政府召开听证会，冯某江、冯某、冯某某参加听证活动。2015年12月31日，鹤山市政府作出鹤府行决字（2015）3号《批准收回宅基地使用权决定书》（以下简称3号决定），认定冯某等人取得宅基地使用权后，一直闲置未使用，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条的规定，决定批准某合作社收回冯某江等五人的宅基地。
2016年3月14日，冯某申请行政复议，请求撤销3号决定。2016年3月17日，江门市政府向冯某送达《补正行政复议申请材料通知书》，要求其补正行政复议申请材料。2016年3月30日，冯某提交最终补正材料。2016年4月1日，江门市政府经审查予以立案，并向冯某发送《行政复议受理通知书》。2016年4月6日，江门市政府分别向鹤山市政府、某合作社送达《提出行政复议答复通知书》《第三人参加行政复议通知书》。2016年5月17日，江门市政府到涉案宅基地开展现场勘验及实地调查，核实有关证据材料。2016年5月25日，江门市政府因案情复杂，作出《延长行政复议审查期限通知书》，送达各方当事人。2016年5月30日，江门市政府作出江府行复（2016）8号《行政复议决定书》（以下简称8号复议决定），以冯某取得宅基地使用权后长期闲置，经某合作社村民大会表决收回宅基地使用权，鹤山市政府批准收回其宅基地使用权，事实清楚，程序合法为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持3号决定。2016年6月9日，冯某签收8号复议决定。2016年6月21日，冯某提起本案行政诉讼，请求撤销3号决定及8号复议决定。
江门市中级人民法院（2016）粤07行初53号行政判决认为，冯某取得宅基地使用权后，没有按规定用途使用宅基地，造成土地闲置两年以上，某合作社有权收回集体土地使用权。某合作社经半数以上村民同意，报请鹤山市政府批准收回宅基地。鹤山市政府受理后，已将某合作社申请事项、利害关系人享有的权利义务告知冯某，并应冯某的申请举行听证，进行调查核实，于法定期限内作出3号决定。
被诉行政行为事实清楚，程序合法。江门市政府受理复议申请后，指定两名行政复议的工作人员负责审理，向鹤山市政府和某合作社送达相应的法律文书，并到涉案宅基地开展现场勘验及实地调查，核实有关证据材料，履行了法定复议审查职责，处理得当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回冯某的诉讼请求。冯某不服，提起上诉。
广东省高级人民法院（2017）粤行终247号行政判决认为，冯某取得宅基地使用权后，超过2年未按批准用途建设住宅，符合收回土地的法定条件。某合作社半数以上户代表签名同意收回冯某的宅基地，形成有效决议。鹤山市政府作出3号决定前，已向冯某送达《权利告知书》，并应冯某申请举行听证会，充分保障冯某的程序权益。江门市政府依照法定程序作出8号复议决定，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。
冯某申请再审称：1.涉案土地属于鹤山市某街道某村某经济合作社（以下简称其他经济社）所有，某合作社无权收回。2.冯某通过竞拍取得涉案土地和厂房，并一直使用，涉案土地未被闲置。3.人民法院生效行政判决撤销43号批复后，鹤山市政府又根据同一事实和理由作出3号决定，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定。请求依法再审本案，撤销一、二审判决，撤销3号决定和8号复议决定。
鹤山市政府答辩称：冯某于2007年取得宅基地，至2013年仍未建设住宅。某合作社经民主程序收回涉案宅基地，鹤山市政府经申请依法作出3号决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回冯某的再审申请。
江门市政府答辩称：鹤山市政府依照法定程序作出3号决定，江门市政府作出的8号复议决定予以维持，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请求驳回冯某的再审申请。
某合作社答辩称：冯某取得的土地是宅基地，支付的价款是宅基地款，地上建筑物的所有权仍属某经济合作社。冯某未按照规定在两年内兴建住宅，某合作社依照法定程序收回涉案宅基地，符合法律规定。请求驳回冯某的再审申请。
本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（二）项规定，不按照批准的用途使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。
《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权；已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条第一款规定，召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。
也就是说，作为建设用地的宅基地，权利人取得集体土地使用权后，未按照批准的土地用途使用土地，造成宅基地空闲两年以上的，经村民会议讨论、半数以上通过，报县级人民政府批准，集体经济组织有权收回宅基地使用权。
本案中，冯某于2008年3月13日取得197号土地使用证。但是，至2013年仍未按照批准的用途在涉案土地上建设住宅，土地闲置已经超过2年，符合收回土地的法定条件。某合作社召开户代表会议，半数以上代表同意收回冯某的宅基地。鹤山市政府根据某合作社的申请，进行调查核实，依法举行听证会，作出被诉3号决定，批准某合作社收回宅基地，主要事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序；江门市政府经过现场勘验、实地调查等程序，作出8号复议决定，维持3号决定，符合法律规定。一、二审判决驳回冯某的诉讼请求，并无不当。
冯某主张，涉案土地属于其他经济社，某合作社无权收回土地。但是，涉案土地在××76号土地证范围内，该证项下的集体土地所有权人是某合作社，而非其他经济社。冯某的上述主张缺乏事实根据，本院不予支持。
冯某又主张，通过竞拍取得涉案土地和厂房，并一直使用，涉案土地未被闲置。但是，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（二）项规定，所谓“闲置”是指“不按照批准的用途使用土地”。197号土地使用证批准的土地用途为农村宅基地，冯某取得该证后，未按照批准用途建设住宅，已经构成“闲置”。冯某的上述主张不符合法律规定，本院亦不予支持。
冯某还主张，人民法院生效行政判决撤销43号批复后，鹤山市政府又根据同一事实和理由作出3号决定，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定。但是，43号批复被依法撤销后，某合作社重新召开村民代表会议，形成真实、有效的决议，鹤山市政府根据新的决议，重新进行调查、听证，认定事实，作出3号决定。3号决定与43号批复认定事实、适用法律完全不同。冯某的该项主张与事实不符，本院同样不予支持。
综上，冯某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回冯某的再审申请。
审 判 长 郭修江
审 判 员 龚 斌
审 判 员 熊俊勇
二〇一八年九月二十八日
法官助理 黄宁晖
