最高法判例：登记用途不明确的土地能否纳入闲置土地的处置范围？
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☑ 裁判要点
我国实行严格的土地用途管制制度，按照土地利用总体规划确定具体土地的用途，分为农用地、建设用地和未利用地；为防止国有建设用地出现不必要的闲置与浪费，特设置闲置土地处置制度，督促国有建设用地使用权人及时履行土地建设开发职责；闲置土地处置的调整客体仅为国有建设用地，而国有农用地、国有未利用地以及集体土地并未纳入闲置土地处置的调整范畴。需要指出的是，因历史遗留问题致使土地登记用途为旅游用地、农业观光用地、综合用地等情形的，属于土地用途分类不明确，可否纳入国有建设用地闲置处置范围，需要确定该国有土地的具体用途，若确定属于国有建设用地的则纳入闲置土地处置范围。至于如何确定国有土地的具体用途，不能以土地现状及土地实际使用情况为准，而是应当从当事人取得涉案土地的途径、方式、目的及其办理行政许可、规划报建等情况，以及政府及其职能部门征收出让涉案土地、作出建设规划许可证、项目用地选址意见书等行政事项予以综合、全面地判定，从而确定涉案土地是否属于国有建设用地，土地使用权人是否负有开发建设的职责，是否应纳入闲置土地调整的范畴。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2020）最高法行再425号
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省澄迈县人民政府。
被申请人（一审原告、二审上诉人）澄迈绿丰农业开发有限公司。
一审被告、二审被上诉人海南省人民政府。
再审申请人海南省澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）因被申请人澄迈绿丰农业开发有限公司（以下简称绿丰公司）诉其及一审被告、二审被上诉人海南省人民政府（以下简称海南省政府）无偿收回国有建设用地使用权及行政复议一案，不服海南省高级人民法院（2019）琼行终535号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年9月9日作出（2020）最高法行申4441号行政裁定，提审本案，并于2020年10月9日立案，依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。
涉案土地位于澄迈县海××西线××处，面积为15280.29平方米（约22.92亩），现有一栋两层楼房、养鸡棚及部分林木。1995年7月28日，原海南省土地管理局作出琼土用（1995）124号《关于征用并出让土地给海南国际置业有限公司的复函》（以下简称124号批复），将包含涉案土地在内的荒地295.238亩有偿出让给海南国际置业有限公司（以下简称海南置业公司）作为兴建新加坡花园、新加坡街、新加坡别墅等三个项目用地。2000年8月8日，海口市中级人民法院向海南省澄迈县国土资源局（以下简称澄迈县国土局）作出（1998）海中法执字第183号《协助执行通知书》，要求将海南置业公司转移到海南芬芳园艺有限公司名下的上述295.238亩土地使用权过户到海南省琼州宾馆（以下简称琼州宾馆）名下。2001年11月15日，海南省国有资产管理委员会办公室向澄迈县国土局作出琼国资办函（2001）189号《关于办理澄迈芬芳园艺公司土地使用权过户的函》，要求澄迈县国土局将琼州宾馆名下的295.238亩土地使用权过户到海南华海投资有限公司（以下简称华海公司）名下。
2003年9月6日，华海公司与绿丰公司签订《休闲娱乐中心合作开发协议》（以下简称《合作开发协议》），约定合作开发上述295.238亩土地，将其中的22.92亩即涉案土地办证至绿丰公司名下，土地价值视为华海公司的项目投资。2003年9月10日，华海公司作出《至澄迈县国土局函》，以绿丰公司系其合作开发澄迈休闲娱乐中心项目的下属公司，已签订了《合作开发协议》为由请求将涉案22.92亩土地过户至绿丰公司名下。2003年12月16日，经华海公司申请，海南省澄迈县建设局（以下简称澄迈县建设局）作出《关于选址兴建休闲娱乐中心项目的复函》（以下简称项目选址意见复函），同意前述休闲娱乐中心项目选址，同意用地控制面积为208.171亩，要求未经许可不得改变用地性质。2004年3月12日，澄迈县建设局向绿丰公司核发（2004）59号《建设用地规划许可证》（以下简称59号规划许可证），证载用地项目名称为休闲娱乐中心。2004年3月22日，澄迈县政府向绿丰公司颁发金江国用（2004）第2591号《国有用地使用证》（以下简称2591号土地证），将涉案土地登记至绿丰公司名下，证载土地面积22.92亩，用途为综合用地。
2016年12月13日，澄迈县国土局对涉案土地开展外业调查；2017年4月27日，澄迈县国土局向绿丰公司作出《闲置土地调查通知书》，认定涉案土地为闲置土地，闲置原因系企业原因；2017年12月28日，澄迈县政府作出澄府函（2017）446号《关于依法无偿收回澄迈绿丰农业开发有限公司15280.29平方米国有建设用地使用权的决定书》（以下简称446号收地决定），决定无偿收回涉案土地使用权。绿丰公司不服，向海南省政府申请行政复议。2019年3月6日，海南省政府作出琼府复决（2018）80号《行政复议决定书》（以下简称80号复议决定），决定维持前述446号收地决定。绿丰公司不服，遂向海南省第一中级人民法院提起本案行政诉讼，请求撤销446号收地决定及80号复议决定。
海南省第一中级人民法院（2019）琼96行初78号行政判决认为，澄迈县政府于1995年7月将包含涉案土地在内的295.238亩土地出让给海南置业公司时，已经明确将前述土地作为建设用地予以出让，虽然绿丰公司于2004年3月取得2591号土地证时涉案土地没有总体规划和控制性详细规划覆盖，但绿丰公司在取得2591号土地证和59号规划许可证的情况下，仍可以向澄迈县规划部门申请用地规划指标并进行开发建设，但是其怠于履行建设职责，缺乏开发土地的意愿，导致土地闲置。尽管绿丰公司取得涉案土地后，修建了一栋二层楼房、搭建了部分养鸡棚并种植了部分林木，但是绿丰公司从未向规划部门申请办理规划报建手续，不能认定为已经动工开发。因此，绿丰公司关于涉案土地用途不明，没有总规、控规覆盖，土地闲置系政府原因的主张，不予支持。446号收地决定、80号复议决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回绿丰公司的诉讼请求。绿丰公司不服，向海南省高级人民法院提起上诉。
海南省高级人民法院（2019）琼行终535号行政判决认为，在2002年1月1日，绿丰公司便与华海公司签订《澄迈荒地开发、经营租赁合同》，租赁包括涉案土地在内的213亩土地用作农业开发。绿丰公司自取得2591号土地证后，继续开发使用涉案土地，在地上种植林木、从事养殖并建造办公楼。绿丰公司虽没有按照59号规划许可证进行开发建设，但2591号土地证登记的土地用途是综合用地，存在历史遗留问题。澄迈县政府在没有明确涉案土地具体用途情况下，将绿丰公司自2002年长期使用涉案土地至今的事实认定为土地闲置，并决定予以无偿收回，存在认定事实不清、证据不足的问题。此外，澄迈县政府未能举证证明在作出446号无偿收地决定前经过行政机关负责人集体讨论决定，应认定违反法律程序。因此，446号收地决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序，应予撤销。80号复议决定维持446号收地决定错误，亦应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三项、第七十九条、第八十九条第一款第二项、第三款规定，判决撤销一审判决，撤销446号收地决定和80号复议决定。澄迈县政府不服，向本院申请再审。
澄迈县政府申请再审称：1.从涉案土地的原始用途、与华海公司签订的协议书、和绿丰公司取得土地使用权时办理的（2004）59号《建设用地规划许可证》等，证明涉案土地属于国有建设用地；但是绿丰公司对涉案土地缺乏开发意图，从未申请过规划报建，土地闲置十余年系企业自身原因所致，再审申请人认定的事实清楚。2.澄迈县政府作出446号收地决定时，已经充分保障了绿丰公司的陈述、申辩及听证等权利，也经过集体讨论，虽然延期提交会议纪要，但仅属于程序轻微违法，不属于违反法定程序。请求撤销二审判决，依法再审本案。
绿丰公司答辩称：1.绿丰公司的2591号土地证，证载涉案土地用途是“综合用地”，直至澄迈县政府作出446号无偿收地决定时也未明确涉案土地的具体用途。2.与华海公司签订《澄迈荒地开发、经营租赁合同》，约定对涉案土地进行农业开发，故一直进行管理使用至今，不存在土地闲置的事实。请求驳回澄迈县政府的再审申请。
海南省政府答辩称：涉案土地是国有建设用地，因绿丰公司自身原因怠于开发建设，且欠缺开发意图，导致土地闲置至今。
本院认为，根据争议双方的诉辩意见，本案争议焦点为：一、涉案土地是否属于国有建设用地，是否应当纳入闲置土地处置的范围；二、涉案土地是否闲置，闲置原因是否可归责于政府原因或不可抗力。以下分述之：
一、关于涉案土地是否属于国有建设用地，是否应纳入闲置土地处置范围的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”根据上述法律和规章的规定，我国实行严格的土地用途管制制度，按照土地利用总体规划确定具体土地的用途，分为农用地、建设用地和未利用地；为防止国有建设用地出现不必要的闲置与浪费，特设置闲置土地处置制度，督促国有建设用地使用权人及时履行土地建设开发职责；闲置土地处置的调整客体仅为国有建设用地，而国有农用地、国有未利用地以及集体土地并未纳入闲置土地处置的调整范畴。需要指出的是，因历史遗留问题致使土地登记用途为旅游用地、农业观光用地、综合用地等情形的，属于土地用途分类不明确，可否纳入国有建设用地闲置处置范围，需要确定该国有土地的具体用途，若确定属于国有建设用地的则纳入闲置土地处置范围。至于如何确定国有土地的具体用途，《海南省人民政府办公厅关于明确存量国有建设用地清理处置工作有关问题的通知》第十二条作出了规定，即土地用途登记不明确时，应“根据有关合同、用地批准文件、立项批准文件、当时规划条件要求、土地价款数额及缴交等情况”来确定土地具体用途。本案情形亦是如此，绿丰公司持有的2591号土地证登记的土地用途为综合用地，因此涉案土地是否属于国有建设用地，能否应纳入闲置土地处置的范围，是本案的主要争议焦点。在确定涉案土地具体用途时，不能以土地现状及土地实际使用情况为准，而是应当从当事人取得涉案土地的途径、方式、目的及其办理行政许可、规划报建等情况，以及政府及其职能部门征收出让涉案土地、作出建设规划许可证、项目用地选址意见书等行政事项予以综合、全面地判定，从而确定涉案土地是否属于国有建设用地，土地使用权人是否负有开发建设的职责，是否应纳入闲置土地调整的范畴。
根据原审查明及当事人提交的证据材料，原海南省土地管理局于1995年7月作出124号批复，将包括涉案土地在内的295.238亩土地作为新加坡花园、新加坡街、新加坡别墅等项目的建设用地予以征收，并有偿出让给海南置业公司；2000年8月，琼州宾馆根据人民法院的司法执行取得了295.238亩土地使用权；2001年11月，根据海南省国有资产管理委员会的决定，295.238亩土地作为国有资产注资到华海公司名下，由其负责管理使用；2003年9月，华海公司与绿丰公司签订《合作开发协议》，约定合作开发295.238亩土地作为休闲娱乐中心，而涉案22.92亩土地则作为华海公司的项目投资过户给绿丰公司；华海公司在2003年至2004年期间，分别向澄迈县国土局、澄迈县建设局提交报告申请，请求出具项目选址意见书、建设用地规划许可证以及为绿丰公司办理涉案土地的国有土地使用证；澄迈县建设局于2003年12月出具项目选址意见复函，于2004年3月作出59号规划许可证；澄迈县政府于2004年3月向绿丰公司颁发了2591号土地证。综上可以认定，澄迈县政府在1995年7月是将包括涉案土地在内的295.238亩土地作为建设项目用地予以征收并出让的，而绿丰公司也是以开发建设涉案土地为目的与华海公司签订的《合作开发协议》，取得涉案土地的使用权，并办理了项目选址意见复函、59号规划许可证及2591号土地证，故涉案土地性质应认定为国有建设用地，绿丰公司负有开发建设涉案土地的职责。因此，绿丰公司关于涉案土地不属于国有建设用地，不应纳入闲置土地处置范围的主张，欠缺事实和法律依据，本院不予支持。
二、关于涉案土地是否构成闲置，闲置是否可归责于政府原因或不可抗力的问题。
《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》第二条第一款及《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条规定，国有建设用地使用权人应当按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发日期开发土地，超过动工开发日期满一年未动工开发的属于闲置土地，可征收土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，土地闲置系政府原因或不可抗力的除外。若动工开发日期没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。《闲置土地处置办法》第八条及《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条规定，因未按照国有土地使用权出让合同或划拨决定的约定条件交付土地，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，因国家出台相关政策需要修改规划建设条件，因行政机关未依法实施涉及土地开发建设相关行政许可，因处置土地上相关群众信访，因军事管制、文物保护等，以及政府及其有关部门其他行为导致国有建设用地无法动工开发，出现闲置的，属于政府原因。
本案中，绿丰公司是通过与华海公司签订《合作开发协议》的方式取得涉案土地使用权并办下2591号土地证，并未与澄迈县政府及其国土部门签订国有用地使用权出让合同约定动工开发日期，因此涉案土地的动工开发日期应“以核发土地使用权证之日起1年”进行计算，即应当在2004年3月23日前动工开发。但是直至2017年4月27日，澄迈县国土局向绿丰公司作出《闲置土地调查通知书》，涉案土地始终未动工开发建设，已经构成土地闲置的客观事实。虽然绿丰公司在涉案土地上建设一栋二层楼房、种植林木，出租给农民养殖等，但是该建设行为没有取得施工许可，依法不能认定涉案土地已经动工开发建设。且种植林木、出租养殖等系绿丰公司按农用地性质对涉案土地进行经营管理，不属于建设开发行为，不能据此认定涉案土地没有闲置。因此，绿丰公司主张涉案土地已经动工开发建设，一直在进行农业经营，没有存在闲置的主张，于法无据，本院不予支持。
另需指出，绿丰公司于2004年3月取得2591号土地证时，涉案土地没有总规、控规的覆盖，亦没有具体的规划用地指标，但绿丰公司是以负担开发建设涉案土地职责为前提，取得涉案土地使用权，并向澄迈县政府及其职能部门申办了2591号土地证、59号规划许可证及项目选址意见复函，因此，绿丰公司仍然可以向澄迈县规划部门申请用地规划指标后，对涉案土地进行开发建设。但从2004年至2017年，澄迈县国土局对涉案土地展开闲置调查时，绿丰公司从未向澄迈县政府及其规划主管部门申请规划报建，即使从2015年澄迈县总体规划覆盖涉案土地后，绿丰公司亦未提交其在2015年后曾申请规划报建的相关证据材料。因此，绿丰公司对涉案土地缺乏开发意愿是导致土地闲置的根本原因，不能因此归责于政府原因导致土地闲置。
综上，涉案土地系国有建设用地，其闲置系绿丰公司怠于履行开发建设职责所导致。446号收地决定、80号复议决定及一审判决认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序，应予以维持。二审判决认定事实不清、适用法律错误，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：
一、撤销海南省高级人民法院（2019）琼行终535号行政判决；
二、维持海南省第一中级人民法院（2019）琼96行初78号行政判决。
一审和二审案件受理费共计100元，由再审被申请人澄迈绿丰农业开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨志华
审判员 宋楚潇
审判员 刘艾涛
二〇二〇年十二月十七日
书记员 唐劲松
