征收农村土地不公告，农民能起诉吗？
【裁判要点】
补偿安置方案涉及到农村集体经济组织及成员（包括被征地户）的切身利益，其公告发布后，农村集体经济组织及成员（包括被征地户）对补偿方案均可能有不同的意见，为了更好地听取各方面的意见，法律要求补偿安置方案予以公告。故公告补偿安置方案是土地征收过程中的法定程序，且同时涉及农村集体经济组织和村民个体的安置补偿权，该行为可诉。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行再50号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑世春。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）重庆市沙坪坝区人民政府，住所地重庆市沙坪坝区凤天大道8号。
法定代表人陈金山，该区区长。
再审申请人郑世春因与再审被申请人重庆市沙坪坝区人民政府（以下简称“沙坪坝区政府”）确认未发布征地补偿安置方案公告违法一案，不服重庆市高级人民法院(2016)渝行终425号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年5月25日作出（2017）最高法行申203号行政裁定提审本案。提审后，本院依法由审判员杨科雄、李智明、潘勇锋组成合议庭，对本案进行审理，现已审理完毕。
2015年9月25日，郑世春向重庆市第一中级人民法院提起本案诉讼称，2009年至2010年沙坪坝区政府委托重庆西部现代物流园管理委员会征收重庆市沙坪坝区土主镇大批的土地，导致其土地遭到灭失，房屋宅基地、厂房被拆除。沙坪坝区政府征收土地未发布征收补偿安置方案公告，违反了相关法律规定，请求法院判决确认沙坪坝区政府征收其土地时未发布征地补偿安置方案公告违法。
重庆市第一中级人民法院一审作出（2015）渝一中法行初字第00525号行政裁定认为：对征地补偿安置方案予以公告，系行政机关针对农村集体经济组织作出的行政行为。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条之规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。经调查，以涉案土地被征收时之现实境况，郑世春以个人名义起诉未超过其所属集体经济组织村民的半数，其提起诉讼不符合法律规定，不具备诉讼主体资格。故该院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条之规定，裁定驳回郑世春的起诉。郑世春提起上诉，重庆市高级人民法院二审作出（2016）渝行终425号行政裁定以同一理由维持一审裁定。
郑世春不服，向本院申请再审称，原审裁定适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定驳回其起诉错误，本案应当依据该司法解释第四条规定予以受理并进行审理，故请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。
沙坪坝区政府辩称，根据郑世春的诉请，结合涉案土地被征收时的现实境况，郑世春以个人名义起诉未超过其所属集体经济组织村民的半数，其起诉不符合法律及司法解释的规定，不具有诉讼主体资格。故郑世春的再审申请没有事实依据和法律根据，其再审申请依法不能成立，依法应予驳回。
本院经审理认为，本案争议焦点在于郑世春是否为本案的适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。据此一般认为，行政诉讼的原告是指认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，向法院提起行政诉讼，希望通过行政诉讼维护其合法权益的公民、法人或者其他组织。鉴于行政相对人可以分为行政行为中载明的直接相对人和行政行为中虽未载明但其合法权益受到行政行为实际影响的间接相对人，故《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。该规定强调了行政诉讼原告资格的标准为“与行政行为有利害关系”。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条亦将可诉的行政行为界定为“对相对人权利义务产生实际影响的行为”。依据行政诉讼法及司法解释的上述规定，行政诉讼的原告资格要件有二：一方面，起诉人必须“与行政行为有利害关系”。这里所说的“与行政行为有利害关系”应当理解为“行政机关及其工作人员作出的行政行为对公民、法人或者其他组织的权益已经或将会产生实际影响”，主要指的是行政行为处分了行政相对人的权益。该处分也分为直接处分和间接处分两种。前者是指行政行为直接增加、剥夺或变更行政相对人的权益；后者是指行政行为虽然并未直接增加、剥夺或变更行政相对人的权益，但其存在会给其他法律行为的作出提供具有法律意义的根据，或者置行政相对人于不利的地位。也就是说，间接处分除包括对相对人权益或者地位确认外，还包括导致相对人权益的弱化。总而言之，这里所说的利害关系要从宽解释，只要某个公民、法人或者其他组织能够证明其与被诉行政行为具有别人所不具有的利害关系，或者具有某种特殊利益，那么，就应当认为其与行政行为具有利害关系。另一方面，原告必须具有法律上独立人格的公民、法人或者其他组织。因为只有具有法律上独立人格的公民、法人或者其他组织才能承担最后的诉讼后果。
《中华人民共和国土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”；《中华人民共和国物权法》第六十条规定“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”因此，作为村农民集体成员的个别村民认为村农民集体享有土地的所有权受到行政行为侵害，需要对有关行政机关主张权利的，应通过法定的途径和形式，将个别村民的意愿转化为村农民集体的意愿，以村农民集体的名义主张权利，作为村农民集体成员的个别村民未经授权原则上不能代表村农民集体提起行政诉讼。为此，个别村民对相关行政行为不服且村集体经济组织或者村民委员会又不主动提起诉讼，则该个别村民应当依照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序，通过村民会议和村民代表会议形成集体决定，并由村民委员会执行，或者根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一、二款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”、“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员提起诉讼”之规定提起行政诉讼，以确保起诉代表整体村民的集体意志，或者也可根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定提起行政诉讼。
在本案中，郑世春的诉讼请求为请求人民法院确认沙坪坝区政府未发布征地补偿安置方案公告违法。原审法院认为发布征地补偿安置方案公告系行政机关针对农村集体经济组织作出的行政行为。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，本案适格原告是村民委员会、农村集体经济组织或者过半数的村民，郑世春以个人名义提起本案诉讼不符合法律规定，不具备诉讼主体资格，故裁定驳回郑世春的起诉。但是，补偿安置方案涉及到农村集体经济组织及成员（包括被征地户）的切身利益，其公告发布后，农村集体经济组织及成员（包括被征地户）对补偿方案均可能有不同的意见，为了更好地听取各方面的意见，法律要求补偿安置方案予以公告。故公告补偿安置方案是土地征收过程中的法定程序，且同时涉及农村集体经济组织和村民个体的安置补偿权，与侵犯村农民集体土地所有权的行政行为不尽相同。主要体现为：一是从公告对象上看，《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”，故补偿安置方案的公告既针对农村集体经济组织也针对农民个体；二是从公告内容上看，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”，故补偿安置方案的公告内容既包括归农村集体经济组织所有的土地补偿费也包括归个人所有的地上附着物及青苗补偿费；三是从权益辐射上看，即使土地补偿费公告主要涉及农村集体经济组织，但受益的是全体成员（包括被征地户），涉及每一成员（包括被征地户）后续具体获得的补偿数额；四是从相关司法解释上看，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出的涉及征地补偿安置的行政行为，可以以自己的名义提起诉讼。综上，郑世春认为行政机关未发布征地补偿安置方案公告侵犯其合法权益（包括安置补偿权），可以自己名义依法提起本案诉讼，一、二审法院依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定认为郑世春在本案中不具备诉讼主体资格，属于适用法律错误。
另经查，2013年10月24日，重庆市沙坪坝区国土资源管理分局为郑世春作出沙国土资源信〔2013〕30号《重庆市沙坪坝区国土资源管理分局关于郑世春申请政府信息公开的答复意见》，主要内容是“您申请公开2009年6月、2010年3月、2010年8月土主镇四塘村高生基组集体土地征收情况，经核实，在以上时间段内，重庆市人民政府未批准征收该组土地，沙坪坝区人民政府未发布相关征地公告，我分局亦未发布相关征地补偿安置方案公告。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年”，郑世春于2015年9月25日提起本案诉讼，并未超过法定的2年起诉期限。
综上，郑世春提起本案诉讼，符合行政诉讼法定受理条件，一、二审裁定驳回其起诉违反法律规定，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、第八十九条第二项、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销重庆市第一中级人民法院（2015）渝一中法行初字第00525号行政裁定及重庆市高级人民法院（2016）渝行终425号行政裁定；
二、指令重庆市第一中级人民法院对本案继续审理。
审 判长 杨科雄
审 判 员 李智明
审 判 员 潘勇锋
法官助理 曹 巍
书 记 员 谌虹蓉
