最高法判例：对被征收人应否享受补偿安置的事实认定
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☑ 裁判要点
案例一：二审判决认为，买建平作为在海坡自然村无合法房屋产权且户籍不在海坡自然村的人员，在房屋的征收过程中未主动配合登记丈量、未积极进行搬迁工作，也未在规定时间签订征收补偿协议并腾空房屋，不符合《补偿安置补充方案》规定的发放困难补助和搬迁奖励的条件，但并未查明行政机关在房屋征收过程中是否与买建平协商签订补偿协议，亦未查明买建平方是否确实存在不配合登记丈量的举动，即认定买建平存在不配合情形，不符合《补偿安置补充方案》规定的发放困难补助和搬迁奖励的条件，属查明事实不清。
案例二：陈福琼提交的证据可以形成较为完整的证据链，证明其户籍自出生以来没有发生过变动。虽然陈福琼曾在安徽省淮南市XXX居住，但并未在该村取得过承包地。盘州市政府在征收案涉土地时，理应查清权利主体，并向真正的权利人履行支付补偿款的义务。盘州市政府针对案涉土地以陈兴万为承包户进行丈量、公示，并向陈兴万发放案涉土地及地上附着物补偿款，缺少充分的事实依据。二审法院认为陈福琼不能证明其对案涉土地享有权属，无权请求盘州市政府支付土地补偿款，并据此裁定驳回陈福琼的起诉，事实和法律依据不足。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）最高法行赔再2号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）买建平。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省三亚市人民政府。
再审申请人买建平因诉被申请人海南省三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）行政赔偿一案，不服海南省高级人民法院作出的（2019）琼行赔终14号行政赔偿判决，向本院申请再审，本院于2020年1月20日作出（2019）最高法行赔申1120号行政裁定决定提审本案。本案提审后，本院依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。
三亚市中级人民法院一审查明，2015年3月30日，经三亚市政府申请，海南省住房和城乡建设厅作出琼建住房函〔2015〕145号《海南住房和城乡建设厅关于确认三亚市2015-2017年棚户区改造规划的复函》（以下简称145号复函），同意三亚市2015-2017年规划棚户区改造46203户保持不变，项目分解调整为54个、1338万平方米。海坡村危旧房改造项目属于其中的一个项目。2015年9月30日，三亚市政府作出三府〔2015〕194号《三亚市人民政府关于海坡村棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称194号征收决定），决定：征收海坡棚改项目范围内（东至海虹路，南至三亚湾路，西至一横路，北至新城路）的国有土地上的所有房屋，改造项目总占地面积约316亩，需征收房屋面积约104万平方米，上述房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回；征收主体为三亚市政府，房屋征收实施单位为天涯区政府；征收时间为2015年9月30日至2016年3月30日；房屋征收部门应按照该决定及269号通知对被征收人给予公平补偿，保障被征收人的合法权益；房屋征收部门与被征收人在征收补偿签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请三亚市政府按照征收补偿方案和有关规定作出补偿决定；被征收人在补偿决定规定的期限内仍不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。另外，该决定还告知了被征收人申请行政复议或提起行政诉讼的权利和期限。同日，三亚市政府办公室向天涯区政府、市各相关单位印发《三亚市海坡村棚户区改造项目征收补偿安置方案》（以下简称《海坡村补偿安置方案》），明确了各类安置对象的认定条件、补偿安置方式及标准。此后，三亚市政府将《海坡村补偿安置方案》在政府门户网站上进行了公告。2016年5月17日，三亚市政府向各区人民政府、各管委会及市各有关单位印发了三府[2016]127号《三亚市人民政府关于印发三亚市海坡自然村棚户区改造项目征收补偿安置补充方案的通知》（以下简称《补偿安置补充方案》），要求相关单位认真组织实施。该方案进一步明确了安置对象的认定条件，规定对征收符合安置条件人员的房屋，采取货币补偿或房屋置换的方式进行补偿。同时，该方案还规定征收无合法房屋产权（或等同手续），且户籍也不在海坡自然村的外来人员的房屋，按以下标准补偿：（一）主动配合登记丈量，积极进行搬迁工作，被拆房屋（包括框架、混合、砖木结构房屋）按每平方米550元标准（每户以525平方米为最高标准，剩余部分不予补偿）给予被拆迁户生活困难补助；（二）在规定时间签订征收补偿协议并腾空房屋的，再给予被拆迁户每平方米250元（每户以525平方米为最高标准，剩余部分不予补偿）的搬迁奖励费。此后，海坡村部分被征收人与房屋征收部门签订补偿安置协议并领取了补偿款。2017年1月18日，海南省国土资源厅根据三亚市政府提交的《关于办理三亚市SY2016-047号用地土地征收手续的请示》（三府〔2016〕339号），经审核并报海南省人民政府同意后，对三亚市政府作出琼国土资函〔2017〕131号《海南省国土资源厅关于批复三亚市SY2016-047号地块土地征收的函》，同意三亚市国土资源局拟订的《征收土地方案》，由三亚市政府征收天涯区海坡村委会15.0694公顷集体所有土地。同时要求三亚市应依照法定程序和已批准的《征收土地方案》实施征收土地。
另查明，2013年7月16日，海坡村七组村民李应良、王风月夫妇作为甲方与乙方赫志成签订《合作建房协议书》，双方约定：由甲方出地，乙方出资，在位于三亚市凤凰镇（2014年9月更名为天涯区）海坡村七组38号的宅基地（220平方米）上合建一栋十层住宅楼，房屋建成后按五五分成，甲方拥有一至五层房屋，乙方拥有六至十层房屋；工程修建过程中如遇政府部门阻挡，则无论修建几层均按五比五的比例分成；房屋建成后，乙方分配到的房屋产权期限为七十年，其有权自住、出租、转让或出售，甲方应配合支持；如国家征用该土地，甲方必须协助办理征用补偿事项，国家补偿的房屋款项由甲乙双方按楼房五比五的分成比例进行分配，若政府按户口补偿安置**房屋，则归甲方所有。2014年7月，涉案房屋建成，共八层，总建筑面积为1679.57平方米。根据约定，该楼房一至四层建筑面积合计818.42平方米的房屋归李应良所有；五至八层及顶层楼梯间建筑面积合计861.15平方米的房屋归赫志成所有。2015年11月19日，赫志成将其对涉案房屋享有的全部权益以投资股份的方式转让给了户籍不在海坡村委会的买建平。
2016年9月29日，三亚宗信测绘有限公司在对涉案房屋进行测量后，出具《土地面积及房屋建筑面积测量报告书》，载明：李应良、买建平住宅楼宗地面积为234.69平方米，房屋占地面积为208.73平方米；整幢房屋共八层，建筑面积为1679.57平方米，其中，一至四层房屋面积合计818.42平方米，归李应良所有；五至八层及顶层楼梯间房屋面积合计861.15平方米，归外来户买建平所有。三亚市天涯区棚户区改造工作领导小组办公室在该报告书上加盖了印章，并于同日编制《海坡自然村棚户区改造项目户籍人口、现有住房、土地使用状况认定核查表》和《海坡自然村人口、房屋、土地及地上附着物调查表》，认定李应良及其另外7名家庭成员系居住在海坡村****的原籍村民，被征收房屋（编号为8-79）为八层框架结构，房屋产权面积为818.42平方米，建设方式为联营。2016年9月30日，天涯区政府与被征收人李应良签订《三亚市天涯区海坡自然村棚户区改造项目1-5类安置对象房屋征收补偿安置协议书（房屋置换+货币补偿）》（以下简称《补偿协议书》），约定李应良一方对其被征收的818.42平方米房屋选择“房屋置换+货币补偿”的补偿安置方式；按每人85平方米计，李应良一方8口人应得安置房面积总计为680平方米；李应良选择80.34平方米的安置房后，天涯区政府还应向其支付剩余599.66平方米安置房的货币补偿费10344135元（按每平方米17250元计）、装修补偿费262500元（按每平方米500元计，以525平方米为最高补偿上限）、李应良现有居住房屋面积扣除应得安置房屋面积后剩余的138.42平方米房屋的补助费76131元（按每平方米550元计）及搬迁补贴费34605元（按每平方米250元计）、附着物及青苗补偿费2854.2元、一次性搬迁补助费6000元、18个月的临时过渡安置费126000元、其他费用4800元，以上八项合计10857025.2元。同日，天涯区政府将李应良一家人的户籍、人口类型、住房情况等相关材料进行了公示。七天公示期满后，无人提出异议。之后，李应良领取了上述安置补偿款。
2016年12月14日，买建平向三亚市中级人民法院提起行政诉讼，以天涯区政府将其房屋错误确认为李应良所有，并与李应良签订《补偿协议书》的行为违法为由，要求确认天涯区政府与李应良签订的《补偿协议书》无效并予以撤销。三亚市中级人民法院经审理，于2017年5月19日作出（2017）琼02行初3号行政判决，认定天涯区政府就一至四层涉案房屋与李应良签订的《补偿协议书》合法有效，没有侵犯买建平的合法权益，据此判决驳回了买建平的诉讼请求。买建平对该判决未提起上诉。期间，买建平另于2017年3月27日向三亚市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认三亚市政府作出194号征收决定的行政行为违法。三亚市中级人民法院经审理，于2017年9月22日作出（2017）琼02行初46号行政判决，认定三亚市政府未经依法取得征地审批依据，即先行作出194号征收决定的行政行为依据不足，程序违法，但鉴于三亚市政府的征地方案在买建平提起该案诉讼之前，已经海南省国土资源厅报请海南省人民政府审批同意，且194号征收决定公布后，已有部分被征收人与房屋征收部门签订补偿安置协议并领取了补偿款，撤销该征收决定将给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故判决确认三亚市政府作出194号征收决定的行政行为违法。买建平和三亚市政府均未对该判决提起上诉。该案诉讼期间，天涯区政府于2017年3月31日组织天涯区执法局对整栋涉案房屋实施拆除。2017年5月25日，买建平提起行政诉讼，请求确认三亚市政府强制拆除其涉案房屋的行政行为违法，三亚市中级人民法院于2018年2月22日作出（2017）琼02行初100号行政判决，认定三亚市政府强制拆除买建平涉案房屋的行政行为依据不足，违反法定程序，鉴于该强制拆除行为已实施完毕，不具有可撤销的内容，故确认违法。三亚市政府不服该判决提起上诉，海南高院于同年5月11日作出(2018)琼行终234号行政判决，维持原判。此后，买建平提起本案赔偿诉讼，请求判令三亚市政府赔偿其房屋等损失共计35905790元。一审庭审中，买建平明确其赔偿请求的各项计算数额合计35905790元，包括房屋价值、装修及附属物价值、屋内物品损失、2016至2018年间的房屋租赁费用、过渡安置费、搬迁补贴费等在内。
三亚市中级人民法院作出(2018)琼02行赔初39号行政赔偿判决认为三亚市政府是作出本案194号征收决定以及《海坡村补偿安置方案》《补偿安置补充方案》及拆除买建平房屋的行政主体。涉案房屋所在土地为李应良的宅基地，即海坡村集体土地，买建平不是该村集体经济组织成员，其诉请赔偿房屋损失没有事实根据和法律依据。三亚市政府违反法定程序实施拆除行为导致了买建平无法在规定时间内签订征收补偿协议并搬迁，因此三亚市政府应向买建平支付搬迁奖励。据此，买建平可获得生活困难补助和搬迁奖励费共计420000元。三亚市政府是本案适格被告，应当向买建平支付生活困难补助和搬迁奖励费共计420000元，买建平的其他赔偿请求依据不足。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第三项之规定，判决：三亚市政府应于判决生效之日起30日内向买建平支付生活困难补助和搬迁奖励费共计420000元；驳回买建平的其他诉讼请求。买建平不服，提起上诉。
海南省高级人民法院作出（2019）琼行赔终14号行政赔偿判决，对一审判决查明的事实予以确认，并认为天涯区执法局根据三亚市政府作为征收主体发布的194号征收决定以及《海坡村补偿安置方案》《补偿安置补充方案》拆除该涉案建筑，属于三亚市政府房屋征收工作的一部分，应认定三亚市政府为本案适格被告。买建平购买的涉案建筑未办理规划报建手续、未取得合法产权，，其购买该建筑违反了国办发〔2007〕**《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》关于农村住宅用地只能分配给本村村民，镇居民不得到农村购买宅基地、农村住宅或“小产权房”的强制性规定，买建平主张的涉案房屋及固定装修损失不属于合法利益，不受法律保护。买建平作为在海坡自然村无合法房屋产权且户籍不在海坡自然村的人员，在房屋的征收过程中既未主动配合登记丈量、未积极进行搬迁工作，也未在规定时间签订征收补偿协议并腾空房屋，不符合《补偿安置补充方案》规定的发放困难补助和搬迁奖励的条件，一审判决判令向买建平支付420000元生活困难补助和搬迁奖励费错误，应予以撤销。三亚市政府在房屋征收并由天涯区执法局具体实施拆除涉案房屋的过程中，未对屋内物品情况进行拍照录像，清点登记和证据保全，给买建平履行举证责任证明其室内物品损失任造成困难，应由三亚市政府承担举证责任。因涉案建筑已经拆除，涉案室内物品是否存在已无法查明，其具体价值也已无法鉴定，一审判决以买建平未提交证据证明屋内物品损失为由驳回买建平该部分诉讼请求适用法律错误。结合买建平的主张和其提供的室内物品损失清单及相关照片，酌情确定买建平涉案建筑的床、沙发、空调、抽油烟机、电视、电视柜、餐桌等室内物品的损失为5万元，三亚市政府应当予以赔偿。买建平提出的三亚市政府应向其赔偿室内物品损失的上诉理由成立，酌情予以支持。判决：撤销一审判决,三亚市政府于判决生效之日起30日内向买建平支付室内物品赔偿金5万元并驳回买建平的其他诉讼请求。
买建平申请再审称：1.买建平获得涉案房屋的转让行为并未被撤销或认定无效，即使买建平不是该集体经济组织成员，也应获得赔偿，原宅基地使用权人也获得了补偿。因此，买建平主张的搬迁费、临时安置费、停产停业损失、搬迁奖励、附属价值及屋内物品损失应予支持。2.认定该房屋为违法建筑的行政决定未送达给买建平。请求撤销二审判决，依法改判赔偿买建平损失17619957.5元。
本院认定的事实与一审认定的事实一致。
本院认为，涉案房屋依据194号征收决定被征收，该决定认定征收时间为2015年9月30日至2016年3月30日，要求房屋征收部门按照该决定对被征收人给予公平补偿，保障被征收人的合法权益；房屋征收部门与被征收人在征收补偿签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请三亚市政府按照征收补偿方案和有关规定作出补偿决定。《补偿安置补充方案》对安置对象的认定条件进行了明确，涉及到征收无合法房屋产权（或等同手续）、且户籍也不在海坡自然村的外来人员的房屋，应按以下标准补偿：（一）主动配合登记丈量，积极进行搬迁工作，被拆房屋（包括框架、混合、砖木结构房屋）按每平方米550元标准（每户以525平方米为最高标准，剩余部分不予补偿）给予被拆迁户生活困难补助；（二）在规定时间签订征收补偿协议并腾空房屋的，再给予被拆迁户每平方米250元（每户以525平方米为最高标准，剩余部分不予补偿）的搬迁奖励费。涉案房屋系2014年7月由该村村民李应良与外村人赫志成建成的八层建筑，赫志成将其对涉案房屋享有的全部权益转让给了户籍亦不在海坡村委会的买建平。2016年9月29日，三亚宗信测绘有限公司出具的面积测量报告书中载明为李应良、买建平住宅楼，一至四层归李应良所有；五至八层及顶层归外来户买建平所有，三亚市天涯区棚户区改造工作领导小组办公室在该报告书上加盖了印章。在《海坡自然村棚户区改造项目户籍人口、现有住房、土地使用状况认定核查表》和《海坡自然村人口、房屋、土、土地及地上附着物调查表》上认定李应良及其另外7名家庭成员系居住在海坡村****的原籍村民，收房屋（编号为8-79）为八层框架结构，但房屋产权面积为818.42平方米，建设方式为联营。也就是说，天涯区政府应当清楚涉案建筑并非仅为原籍村民李应良户所有，《补偿安置补充方案》中规定的外来人员买建平同样持有部分房屋的权利，但天涯区政府仅与李应良户签订了《补偿协议书》，约定对李应良一方被征收的四层面积合计818.42平方米房屋补偿安置事项，但未对买建平进行安置补偿，亦未提供相应证据证明，已就安置补偿工作与买建平进行协商、签订协议，或因与买建平不能达成协议，而按照征收补偿方案和有关规定对其作出补偿决定，在买建平对补偿协议提起诉讼期间，径行拆除了涉案建筑，确实没有履行对买建平的安置补偿职责。
二审判决认为，买建平作为在海坡自然村无合法房屋产权且户籍不在海坡自然村的人员，在房屋的征收过程中未主动配合登记丈量、未积极进行搬迁工作，也未在规定时间签订征收补偿协议并腾空房屋，不符合《补偿安置补充方案》规定的发放困难补助和搬迁奖励的条件，但并未查明行政机关在房屋征收过程中是否与买建平协商签订补偿协议，亦未查明买建平方是否确实存在不配合登记丈量的举动，即认定买建平存在不配合情形，不符合《补偿安置补充方案》规定的发放困难补助和搬迁奖励的条件，属查明事实不清。买建平主张原宅基地使用权人也获得了补偿，其即使不是集体经济组织成员，也应获得相应补偿的理由成立，本院予以支持，但其主张赔偿的项目仍应经依法予以认定。买建平还主张，确认该房屋为违法建筑的行政决定并未对其进行送达，本案中涉案建筑的补偿系依据《补偿安置补充方案》作出，并不涉及对该房屋是否进行违法建筑认定问题，其该主张与本案审查内容无关，本院不予支持。
综上,二审法院以买建平未配合补偿工作为由判决撤销一审判决向买建平支付生活困难补助和搬迁奖励费共计420000元的判项，属于对本案基本事实审查不清,依法应予撤销,海南省高级人民法院应当就买建平是否符合安置补偿条件的事实进行查明。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十二条之规定,裁定如下:
一、撤销海南省高级人民法院（2019）琼行赔终14号行政赔偿判决;
二、本案发回海南省高级人民法院重审。
审判长 宋楚潇
审判员 刘少阳
审判员 寇秉辉
二〇二〇年八月三十一日
法官助理 黄宁晖
书记员 赖远均
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2020）最高法行申3469号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陈福琼。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：盘州市人民政府。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：盘州市自然资源局（原盘州市国土资源局）。
一审第三人：陈兴万，男，汉族，1963年3月12日出生，住贵州省盘州市。
一审第三人：张桂花，女，汉族，1965年12月28日出生，住贵州省盘州市。
再审申请人陈福琼因诉盘州市人民政府（以下简称盘州市政府）、盘州市自然资源局（原盘州市国土资源局，以下简称盘州市国土局）土地行政纠纷一案，不服贵州省高级人民法院（2018）黔行终1851号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
陈福琼申请再审称：（一）原审认定事实的主要证据不足。1.一审法院根据家庭档案卡认定陈福琼的户籍在1990年2月2日发生变动严重违法，户籍的变动应以公安机关户籍管理证明为准，陈福琼的户籍从出生至今未发生变动，始终在XXXX。2.一审法院仅根据张家书与董时地曾经一起生活就认定张家书为案涉土地的承包人错误，董时地死亡后土地问题不因陈兴万与张家书达成调解而解决。3.陈福琼提交的证据能够证明以下事实：陈福琼与董时地为母女关系；1998年董时地以户主名义承包案涉土地，与陈兴万的承包地相邻；董时地的承包地因项目建设被盘州市政府征收；陈福琼直至2017年5月才知道案涉土地被征收，起诉时未超过起诉期限；董时地于2006年死亡，该承包户人口数减少为陈福琼一人，不发生继承等与他人分配的问题。（二）原审适用法律错误。陈福琼起诉有具体的诉讼请求和事实根据。（三）有新的证据足以推翻原审认定的基本事实。鸡场坪派出所出具的证明证实陈福琼户籍未迁出、变动过，故陈福琼的承包土地与母亲董时地应为一户；歹马村委会出具的证明证实与董时地共同生活过的张家书的承包地在歹马村八组，其与董时地为户主的承包地无关联。陈福琼系案涉土地的承包经营权人，盘州市政府征用案涉土地应向陈福琼进行补偿。陈福琼依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项、第二项、第三项、第四项的规定申请再审。
盘州市政府未提交书面意见，口头答辩称事实理由与一审一致。请求依法驳回陈福琼的再审申请。
盘州市国土局陈述意见称：（一）盘州市国土局并非本案的适格被告。（二）陈福琼并非案涉土地的权利人，不享有领取征收补偿款的权利，盘州市政府已将征收补偿款发放给权利人陈兴万，已经依法履行职责。请求依法驳回陈福琼的再审申请。
陈兴万、张桂花陈述意见称：盘州市国土局不是适格的被告，一审判决驳回对盘州市国土局的起诉符合法律规定；陈福琼申请再审提供的“情况说明”“贵州省人口和计划生育家庭档案卡”“证明”等均不具有真实性，不能作为申请再审的依据；一审判决、二审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确。请求依法驳回陈福琼的再审申请。
本院认为，陈福琼提交的证据可以形成较为完整的证据链，证明其户籍自出生以来没有发生过变动。虽然陈福琼曾在安徽省淮南市XXX居住，但并未在该村取得过承包地。同时，张家书在其户籍所在地歹马居委会**有自己的承包地，其于1992年才来到坪子村，认定1998年第二轮土地承包时张家书系董时地户承包人口2人中的其中一人的证据并不充分。盘州市政府在征收案涉土地时，理应查清权利主体，并向真正的权利人履行支付补偿款的义务。盘州市政府针对案涉土地以陈兴万为承包户进行丈量、公示，并向陈兴万发放案涉土地及地上附着物补偿款，缺少充分的事实依据。二审法院认为陈福琼不能证明其对案涉土地享有权属，无权请求盘州市政府支付土地补偿款，并据此裁定驳回陈福琼的起诉，事实和法律依据不足。再审审理中，应根据行政诉讼的证据规则审核认定证据，依法作出裁判。
综上，陈福琼的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：
一、指令贵州省高级人民法院再审本案；
二、再审期间，中止原裁定的执行。
审判长 魏文超
审判员 朱 婧
审判员 叶 阳
二〇二〇年九月三十日
法官助理 刘 潋
书记员 朱小玲
