建设工程施工合同纠纷中审计部门的审计结论能否作为工程结算的依据
实践中，财政性资金投资项目的工程结算，发包人常以审计部门的审计工作不能在建设工程合同规定的竣工结算期内完成，导致建设工程施工合同约定的工程结算条款形同虚设，以致于施工人的工程款常常难以按约结算。本期干货小哥以建设工程施工合同纠纷中审计部门的审计结论能否作为工程结算的依据为基础，整理了相关裁判规则和司法观点。
裁判规则
1.国家审计机关做出的审计报告不影响当事人已基本履行完毕的结算协议的效力——重庆建工集团股份有限公司与中铁十九局集团有限公司建设工程合同纠纷案
案例要旨：（1）根据审计法的规定，国家审计机关对工程建设单位进行审计是一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。（2）在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。
案号：(2012)民提字第205号
审理法院：最高人民法院
来源：《最高人民法院公报》2014年第4期(总第210期)
2.国家审计机关对船舶建造工程的审计报告不影响工程合同双方结算协议的效力——江苏金洋造船有限公司诉上海崇明港务建设投资管理有限公司合同纠纷案
案例要旨：国家审计机关对船舶建造工程进行审计是一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因审计而形成的法律关系与船舶建造合同当事人之间的民事法律关系性质不同，不能武断地将审计结论作为船舶建造工程竣工结算的依据。在合同约定不明等情况下，审计报告是证明工程价款、船舶交付日期等事实的重要证据，当事人亦可通过明确约定的方式将审计结论作为确定工程价款的依据，但是，在当事人已经通过协议确认了工程结算价款的情况下，审计报告不应影响双方结算协议的效力。
案号：（2013）沪海法商初字第1080号
来源：《人民司法·案例》2015年第6期
3.除双方合同约定之外，审计部门对建设资金的审计不能作为工程款结算的依据——呼和浩特绕城公路建设开发有限责任公司与河北路桥集团有限公司建设工程施工合同纠纷案
案例要旨：审计部门对建设资金的审计是国家对建设单位基本建设资金的监督管理行为，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。除非双方当事人在合同中有约定或者合同约定不明确，审计结论不能作为工程款结算的依据。
审理法院：最高人民法院
来源：《民事审判指导与参考》2012年第4辑（总第52辑），人民法院出版社2013年版，第156～164页
4.审计机关对国家建设项目的决算审计仅是确认工程价款的证据之一，并非最终决算依据——广东第八建筑工程公司与海南兴业聚酯股份有限公司建筑工程承包合同纠纷案
案例要旨：对国家建设工程造价进行审计，是审计机关依职权所实施的行政行为。但在建筑工程承包合同纠纷诉讼中，审计机关对国家建设项目的决算审计仅是确认工程价款的证据之一，并非最终决算依据，更不能对抗生效判决。法院对审计机关的审计结果应依法审查质证，决定是否采信，并根据查明的事实作出判决。
案号：(2002)民一提字第7号
审理法院：最高人民法院
来源：《最后的裁判——最高人民法院典型疑难百案再审实录》（房地产与公司企业案件卷），中国长安出版社2007年版，第101～109页
5.双方当事人的施工合同对工程价款的约定合法有效，但与审计部门审计的工程决算款不一致的，应当以合同的约定为准——武汉绕城公路建设指挥部与中铁十八局集团第二工程有限公司建设工程施工合同纠纷上诉案
案例要旨：审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。
案号：（2007)民一终字第81号
审理法院：最高人民法院
来源：《民事审判指导与参考》2011年第4辑（总第48辑）
司法观点
1.当事人约定按固定价款结算工程价款的，一方提出对建设工程价款进行鉴定、评估、审计、审价的，均不予支持
关于一方当事人提出对建设工程价款进行鉴定、评估、审计、审价的，应当如何处理的问题。承包人或者发包人认为合同约定的固定价格结算不公平，提出通过其他方式确定工程价款的，有多种途径。有的是申请鉴定机构进行鉴定，有的是要去评估部门进行评估，有的是申请审计部门进行审计，有的地方还有审价方式等。上述情况，都是不同的价格确定部门采用不同的方法，确定同一事项，即工程价款。因此，不管是什么称谓，只要是当事人不同意按照合同约定的固定价结算工程价款的，都属于本条司法解释（《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条）排除的情形。当然，对于因发包人方面提出设计变更等原因导致工程款数额发生增减变化的，需要对该增加的超出原合同约定的部分工程款进行确定，也是必要的，与整个合同约定的按固定价结算工程款的原则并不矛盾。在这里需要注意的是，不对整个工程造价进行鉴定、评估、审计，而只是对增减部分按合同约定的结算方法和结算标准计算工程款。
（摘自最高人民法院民事审判第一庭 编著：《最高人民法院建设工程施工合同司法解释的理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第165页。）
2.建设工程施工合同中，约定的工程计价标准或计价方法与财政、审计等政府部门的审核、设计结果不一致，应以约定为准
在司法实务中，发包人在双方当事人对工程计价标准或计价方法已有约定的情况下，要求以财政、审计等政府部门的审核、设计结果作为工程款结算依据的，对此应如何处理？第一种观点认为，应当以约定的工程计价标准或计价方法作为结算依据。第二种观点认为，在双方当事人对工程计价标准或计价方法已有约定的情况下，要求以财政部门、审计部门的审核、设计结果作为工程款结算依据的，应当予以准许。
我们赞同第一种观点。
除非双方当事人事先已明确约定以财政部门、审计部门的审核、审计结果作为工程款结算依据，否则，应当按双方当事人对工程计价标准或计价方法作为工程款结算依据。因为财政部门对工程款的审核，是监控财政拨款与使用的行政措施，对民事合同当事人不具有法律的约束力。审计机关是代表国家对各级政府、国有金融机构和企业事业组织的财务收支或者财务收支的真实、合法和效益进行审计监督。审计监督在性质上是一种行政监督，对民事合同当事人也不具有法律的约束力。双方当事人对工程计价标准或计价方法已有约定的情况下，应当尊重当事人的意思自治。
（摘自杨心忠、柳适思、赵蕾：《建设工程合同纠纷裁判思路》，法律出版社2014年版，第165页。）
法律依据
1.《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》
第二十二条 当事人约定按照固定价结算工程价款，一方当事人请求对建设工程造价进行鉴定的，不予支持。
2.《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》
河南省高级人民法院：
你院“关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的请示”收悉。经研究认为，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。
3.《河北省高级人民法院建设工程施工合同案件审理指南》
三、审计结论、财政评审意见作为结算依据的相关问题
20．政府投资和以政府投资为主的建设项目，合同明确约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，财政部门审计部门等对工程款的审核、审计，应当作为结算依据。
22．在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关作出的审计结论或财政评审意见，不影响双方结算协议的效力。
4.《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》
10、当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的如何处理？
当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按照约定处理。但行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或者无正当理由长期未出具审计结论，当事人申请进行司法鉴定的，可以准许。
5.《安徽省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的指导意见(二) 》
第十条 政府投资和以政府投资为主的建设项目，当事人在合同中约定以审计机关出具的审计报告、财政评审机构出具的评审结论作为工程价款结算依据，发包人请求依据审计报告、评审结论结算工程价款的，予以支持。
