小产权房发生纠纷应当如何处理？
唐某艳诉安某敏、王某凤房屋确权纠纷案
非集体经济组织成员购买集体土地上的房屋后将房屋让渡给其儿子居住使用，非集体经济组织成员的第三人与房屋购买人之子之间的房屋买卖合同被撤销后，购买者要求第三人返还房屋应如何处理？
上诉人（原审被告）：唐某艳
被上诉人（原审原告）：安某敏、王某凤
裁判摘要
非集体经济组织成员购买农村集体土地的房屋，并将该房屋的使用权让渡给其儿子，第三人基于与使用权人之间的买卖行为，占有该房屋，第三人虽非集体组织成员，但购房者无权直接要求合法占有人返还房屋。
简要案情
安某敏与王某凤系夫妻关系，二人于2001年12月5日，以4万元的价格购买了位于烟台市牟平区一套房屋，该房屋土地系集体土地，安某敏与王某凤非该集体组织成员。该房屋购买后一直由安某敏与王某凤的儿子安某林居住使用，2011年4月1日，安某林及其妻曲某经中间人崔某玲介绍与唐某艳签订《房产买卖合同》。唐某艳以22万元购买该房屋，唐某艳付清了房款并于2011年4月搬入该房屋居住。后安某敏与王某凤以安某林将房屋卖给唐某艳不知情诉至法院要求确认房屋买卖合同无效。该案的一、二审法院均以安某林对房屋没有合法处分权，唐某艳不属于董家疃村集体组织成员购买农村集体土地之上的房屋违反法律规定为由确认了双方之间房屋买卖协议无效。后安某敏与王某凤起诉本案要求确认房屋所有权归其所有，并要求唐某艳返还房屋。
审判情况
一审法院以安某敏与王某凤虽购买房屋属实，但不属于董家疃村集体组织成员，不享有房屋所有权，对二人要求确认房屋归其所有的请求未予支持。以唐某艳与安某林之间的房屋买卖合同被业已生效的民事判决确认无效，房屋系安某敏与王某凤出资购买，虽不享所有权，但享有居住权益，唐某艳现居住在该房屋侵犯了二人的合法权益，判决唐某艳返还房屋。唐某艳不服一审判决提起上诉。二审法院以安某敏与王某凤不是董家疃村集体组织成员对该房屋没有所有权，二人购买房屋后没有在此居住，将房屋的使用权让渡给其儿子安某林，安某林长期在该房屋居住占有，唐某艳基于实际占有人安某林的处分行为并支付合理价款对涉案房屋取得了占有权。安某敏与王某凤要求唐某艳返还房屋于法无据，驳回了安某敏与王某凤的诉讼请求。
案件评析
1、本集体经济组织以外人员买卖集体土地上房屋的合同以无效为原则以有效为例外。
我国实行房地一体主义立法模式，对集体土地上的房屋买卖的法律和政策调整主要通过对土地的调整体现。集体建设用地上建造的房屋如果销售给城镇居民，则房屋占用范围内的集体建设用地使用权也一并转让给了城镇居民。虽然房屋所有权人对自己的房屋拥有完全产权，但是出卖房屋就变相处分了集体建设用地使用权。《城市房地产管理法》第31条规定，房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占有范围内的土地使用权同时转让、抵押。《物权法》对此也作出了相同规定。《土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。由于集体建设用地使用权的转让受到限制，出卖房屋也就受到限制。山东省高级人民法院下发的《2005全省民事审判工作座谈会纪要》规定，农村私有房屋买卖合同的效力应认定无效为原则，以认定有效为例外。只有房屋买卖的双方均是同一集体经济组织的成员的，可以认定合同有效。《2008年全省民事审判工作座谈会议纪要》规定，城镇居民与农村居民之间签订的房屋或者宅基地的买卖合同无效，不支持城镇居民要求在农村购买宅基地或者房屋的诉讼请求。但在对于1999年《土地管理法》修订之前订立并已履行完毕的合同而言，如符合当时的国家政策及有关法律规定的，不应以损害社会公共利益为由认定其无效。
集体土地上的房屋买卖包括农民自有房屋即农村宅基地房屋买卖、集体土地上作为商品房出售的小产权房买卖等。本集体经济组织以外人员分为其他集体经济组织成员和城镇居民两种情况，这两种情况虽买卖主体不同，但合同法律效力并无差异。由于农村宅基地具有较强的福利和保障性质，且是本集体组织成员无偿取得的，取得宅基地使用权的主体仅限于本集体经济组织成员，否则将会扰乱现行的集体土地管理秩序和农村经济管理体制。因此其他集体经济组织成员购买农村宅基地和房屋的合同无效。
对于城镇居民买卖建立于集体土地之上的宅基地使用权的问题，《物权法》没有明确规定，因此应当适用国家有关政策的规定进行裁判。国务院办公厅1999年5月6日发布的《关于加强土地管理严禁炒卖土地的通知》第2条第2款规定：“农村的住宅不得向城市居民出售”；2004年12月24日国务院在《关于深化改革严格土地管理的规定》：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”。2011年11月10日，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部发布的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第10条规定：“对于借户籍管理制度改革或擅自通过‘村改居’等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地、农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或‘小产权房’等违法用地，不得登记发证。”上述国家政策明确规定禁止城镇居民在农村购买宅基地或地上建筑物，因此，应当认定城镇居民和农村居民之间签订的房屋或者宅基地的买卖合同为无效合同。
本集体经济组织以外人员买卖集体土地上房屋的合同有效的例外情形。一是出卖人将宅基地上所建房屋卖与其他集体经济组织成员、城镇居民前或同时，该房屋所占该宅基地因征收已转为国有土地，原为农民身份的出卖人也转为城镇居民的，则宅基地性质已发生变化的，可以认定房屋买卖有效。二是购买农村私有房屋后，如果所买的房屋已近有批准权的机关批准和当地的集体经济组织同意，办理了房屋所有权和宅基地使用权产权变动手续，并取得合法权属证书的，可以认定买卖房屋合同有效。因为行政机关已经对房屋和土地权属的变更作出行政许可，亦应认定合同有效。三是买受人虽系其他集体经济组织成员、城镇居民，但其配偶或子女为购买房屋所在地集体经济组织成员，且在购买房屋时系家庭成员共同出资，也为共同居住的，村集体经济组织同意其买卖合同内容的，可以认定为家庭共同购买的，买卖房屋合同有效。此种情况下，可以视为同一集体经济组织成员之间买卖的农村宅基地房屋，合同有效。四是根据1986年《土地管理法》及1999年1月4日发布的《土地管理法实施条例》第27条的规定，回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离、退休干部，以及回乡定居的华侨、港澳同胞的，需要集体土地建住宅的，依照《土地管理法》规定的农民申请宅基地的程序办理。该条虽被此后修订的《土地管理实施条例》删除。但根据“法不溯及既往”的原则，在1999年1月1日《土地管理法》修订之前，农村村民将房屋转让给回乡落户的干部、职工、退伍军人以及华侨、港澳同胞的，应当认定房屋买卖合同有效。五是对同一房屋经多次买卖、转让的效力，可以依据最后一手的身份和交易情况，结合前述原则进行判断认定。如果最后一手的买卖人系本集体经济组织成员的，视为宅基地并未流转给本集体经济组织以外的人，不违反法律、政策的禁止性规定，合同有效。
2、小产权房买卖合同以无效为原则有效为例外。
小产权房是指在农村集体土地上进行房地产开发或者自建而成，尚未改变土地用途取得土地权属证书或尚未改变土地性质、取得国有土地使用权证的房屋。目前小产权房屋主要有两类，一类是因进行新农村建设、征地等原因重新安置村民，由集体经济组织在集体土地上集中建设农民住宅楼，原本用来安置集体经济组织成员的房屋却被售与本集体经济组织成员以外的成员，称为“农民安置房”。对于“农民安置房”的买卖，原则上认定无效，以下三种情形可认定有效：一是本农村集体经济组织成员之间的小产权房买卖。此情形因不会改变宅基地性质，还有利于发挥物的最大效应，只要经过本集体经济组织同意或者有证据证明明知买卖行为而未提出异议，以及诉讼终结前补齐审批手续的，可以认定有效。二是未取得迁入地农村集体经济组织所在地常住户的出嫁女、入赘男购买小产权一定条件下认定有效。这种情况关键看是否在购房地有固定地生产、生活，并依赖配偶一方土地作为基本生活保障为条件。三是租种土地的外村村民购买小产权房可以认定为有效。此情形要以租种该村的土地务农为主要的、固定的生活来源，外村村民在原籍已经丧失了宅基地及其上的住房，则其与迁入地农村集体组织成员间的小产权房交易有效。第二类是在集体土地上成片开发的小产权房屋，称为“商业小产权房”。“商业小产权房”的买卖一律无效。根据《土地管理法》规定，集体土地使用权用于农民的宅基地、农村公共设施、公益事业和乡镇集体企业用地等情形外，不得用于非农业建设。除了《土地管理法》的规定外，国家还出台了其他规范性文件。国务院办公厅1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地证和房产证。”2004年12月24日国务院在《关于深化改革严格土地管理的规定》：“禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”国务院于2007年12月30日发出了《关于严格执行农村集体建设用地法律和政策通知》要严格控制农村集体建设用地规模，严禁以各种名义擅自扩大农村集体建设用地规模。通知明确指出，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。但买卖商业小产权房的除非买卖的小产权房已经县级以上人民政府对小产权房所在小区办理了相关征地和出让、规划、施工和验收，补交土地出让金、交易税费等，依法完善了商品房出售的合法化手续，可认定合同有效。
3、合同无效后的房屋返还问题。
根据《合同法》第58条的规定：“合同无效或被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还，不能返还或没有必要返还的，应当折价补偿”。合同无效后买受人购买的房屋应当返还。首先，合同无效后所有物的返还属于物权的一种保护方式，其范围应为受领给付时的价值额，因为合同无效致使双方取得权利的基础已经不复存在。其次，返还财产的目的是将合同无效而产生的财产关系恢复到没有合同关系之前的状态，消除双方当事人之间在财产关系上所造成的影响。第三，农村房屋买卖合同无效的房屋返还不会加重当事人的经济损失，造成资源浪费，不适宜采取折价赔偿的方式替代返还房屋。再次，若房屋出卖方利用现行规范对合同的否定评价达到其恶意反悔逐利的目的，可在无效的过错责任分配的裁量上将诚实信用原则作为司法裁判的重要价值取向，以矫正确认合同无效判决返还带来的利益失衡问题。
4、合同无效后房屋添附物的处理。
房屋买受人对其购买的房屋即其院落进行装修、改造或者建建筑物，相应会增加房屋的价值。返还房屋时添附物无法分离、搬迁，即使能分离、拆除其价值也必然贬损，因此买受人应将添附物随原物一起返还给出卖人，出卖人将添附物的价值补偿给买受人。添附物价值的确定，可由双方当事人协商确定，协商不成的由法院委托有资质的房地产评估机构进行评估确定。
5、合同无效后的损失赔偿及过错责任的分配。
合同法规定，合同无效或被撤销后，有过错一方应赔偿对方因此受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。在农村房屋买卖合同中，买受人和出卖人均知道或应当知道农村房屋和宅基地为限制流通物，故双方对合同无效均有过错。但此类案件成诉多缘于土地增值以及因土地征用、房屋拆迁获得补偿安置等原因，出卖人受利益驱动而起诉。在合同无效的原因过错认定方面，可认定出卖人对合同无效负主要责任。出卖人主张买受人购买居住使用期间的使用费用的，应与买受人银行利息损失相抵进行处理，不应单独予以支持。合同无效出卖人承担的是缔约过失责任，买受人的损失为信赖利益的损失，包括直接损失和间接损失。直接损失包括缔约费用、准备履行所支付的费用以及两项费用的利息；间接损失是买受人丧失与第三人另订同类合同的机会所产生的损失。买受人无法获得因房屋价格上涨带来的增值利益。这种增值利益是将发生纠纷时房屋的市场价与双方买卖时的房价相抵减后的差额作为房屋增值利益。认定差价损失的时间点，应从保护守约方的利益出发。如果买受人已进住，还应赔偿实际发生的搬迁费用。过错责任的分配，在出卖人对合同无效负有主要责任的前提下，可以视买卖具体情况适用不同责任比例。要参考时间因素，国务院办公厅1999年5月6日发布《关于加强土地管理严禁炒卖土地的通知》后城镇居民仍然购买农村房屋的，买受人应在50%以下承担相对较大的责任比例，同时订立合同时间越长，越能体现双方订立合同的目的，当出卖人为获利而违约时，其所承担的责任应更多；参考购房目的，买受人购买房屋是自住，还是投资，自住较投资所承担责任小；参考政策因素，为了经济发展的需要，在不影响农村土地利用前提下，有时会适当放开部分农村房屋买卖，这种情况下，出卖人应在50%以上承担相对较小的责任比例。
6、本案诉争房屋系董家疃村在集体土地上建造的房屋，安某敏与王某凤非该集体经济组织成员,其虽出资从董家疃村委购买诉争房屋，但因该房屋买卖合同违反法律和国家政策规定而无效。唐某艳虽从合法占有人安某林处购买诉争房屋，但因唐某艳也非该集体经济组织成员，其与安某林之间的房屋买卖合同也无效。诉争房屋两次买卖均不存在合同有效的例外情形。在安某敏、王某凤及唐某艳均不是诉争房屋所有人的情况下，唐某艳合法占有使用该诉争房屋，安某敏、王某凤无权要求唐某艳返还诉争房屋。安某敏、王某凤购买诉争房屋后将该房屋的使用权让渡给其儿子安某林，二人可向其儿子主张权利。在安某林向唐某艳主张返还诉争房屋时，唐某艳可同时要求安某林返还购房款及赔偿相应损失。本案的处理，实际上考虑了唐某艳在房屋买卖合同被依法确认为无效后的同时履行抗辩权的行使问题。《合同法》第66条规定：“当事人互负债务，没有先后履行顺序的，应当同时履行。一方在对方履行之前有权拒绝其履行要求。一方在对方履行债务不符合约定时，有权拒绝其相应的履行要求。”该条规定虽然是针对双务合同的履行而设置的，但其在适用范围上应不限于基于同一双务合同而行使的同时履行抗辩权，还可扩张适用于具有牵连关系的两个对待给付债务之间的履行。合同被确认无效、被解除、被撤销后的返还义务，如果存在相互返还的情形，虽然双方之间的合同关系已不复存在，但相互返还的义务构成具有紧密牵连关系的两个对待给付债务，双方当事人应同时履行，任何一方均可主张同时履行抗辩权。因此，本案的处理实际上类推适用了《合同法》第66条规定。
《最高人民法院关于房屋租赁纠纷如何确定管辖问题的批复》(1986年1月7日)规定，凡在租赁关系存续期间发生的房屋修缮、租金、腾退等纠纷，一般应由房屋所在地法院管辖，个别由被告所在地法院管辖更符合“两便”原则的，也可由被告户籍地或居所地法院管辖。
上述规定仍是确定房屋租赁纠纷的管辖权的有效意见。
(1)房屋租赁纠纷一般应由房屋所在地法院管辖;
(2)个别由被告所在地法院管辖更符合“两便”原则的，也可由被告户籍地或居所地法院管辖。
作者：徐怀育 山东省烟台市中级人民法院
