一、“一地二主”何缘故？
案情简介：2011年，A政府因市政规划征收某地块。在对目标土地上的权利人进行补偿时，A政府赫然发现目标土地上竟存在两个互相重叠的国有土地使用权。在这两个国有土地使用权中，一个是目标土地上房屋所有权人对应的土地使用权，另一个则是2000年就登记在B公司名下的土地使用权。
经查得知，B公司确于2000年与国土局签订了《国有土地使用权出让合同》并办理了土地使用权登记手续，只是一直未颁发土地使用权证。值得注意的是，出让时目标土地还处在“毛地”状态，换言之，政府未完成国有土地使用权收回和征收补偿安置就将土地出让给了B公司。而按当时惯例，由B公司负责拆迁补偿安置工作并负担相应支出，在土地达到平整可使用状态后，国土局再向B公司颁发《国有土地使用权证》，土地使用权年限则自颁证之日起算。
但是，处于种种原因B公司并未依约对地上原有房屋进行拆迁补偿，也未实际开发投入，国土局也未以“两年不开发”为由及时收回被B公司闲置的土地使用权。这就导致在A政府征收决定作出时，目标土地上仍存在着两个重叠且冲突的土地使用权。在对地上房屋所有人进行征收补偿的基础上，A政府面临着是否还要对B公司进行补偿的难题。而这一问题的出现还是归根于“毛地”出让这一土地流转方式。
二、何谓“毛地”出让？
“毛地”出让是指政府出让土地使用权时尚未完成国有土地使用权收回和拆迁补偿安置，因此原土地使用权人和现存建筑物所有权人依然享有物权。与“毛地”出让相对的则是“净地”出让，即政府在完成土地使用权的收回和拆迁补偿安置之后，再将“干净的”国有土地使用权出让。相较而言，“净地”出让产权明晰，法律关系较为简单，但前期政府投入巨大。因此，过去政府更倾向于将“毛地”低价出让，由受让土地的开发商负责拆迁补偿安置工作并负担相应支出。
由于“毛地”出让时地上原有建筑物所有人的物权尚未消灭，政府又设立了新的土地使用权并将其出让给开发商，导致地上物权关系复杂，进而滋生了很多的法律纠纷。为了进一步规范土地一级市场，在国土资源部2010年发布的《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》、以及2012年发布的《闲置土地处置办法》等一系列政府文件中，都明令禁止了“毛地”出让的行为。然而，过去“毛地”出让的做法还是留下了很多问题和隐患，如本案涉及的就是“毛地”受让人是否应当获得补偿的问题。
三、“毛地”受让人的征收补偿问题
首先要说明的是，“毛地”因为经过了出让手续，所以在法律上只可能是国有土地使用权。根据现有法律，在对“毛地”进行征收时，对土地上建筑物所有权人的补偿政府可参照一般的房屋征收程序依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《征收条例》”）等相关法规进行征收补偿；然而，涉及该土地上“毛地”受让人的补偿问题时，虽然《物权法》148条、《土地管理法》58条等法律法规都规定了政府收回国有土地使用权应当对土地使用权人给予适当补偿，但对于“毛地”受让人是否应当补偿、“毛地”收回的程序以及“毛地”补偿标准又是如何却没有具体的规定。笔者认为，在处理此类案件时，应根据案件的具体情况，从以下几个方面进行考虑。
（一）“毛地”受让人是否应进行补偿？
在《城市拆迁管理条例》的时代里，拆迁主体是开发商，拆迁补偿主体也是开发商，拆迁条件的核心是拿到拆迁许可证，这是“毛地出让”得以生存的法律土壤。《征收条例》替代《城市拆迁管理条例》后，征收主体变成了市县政府，征收的条件已被明确限定，有关开发商不可能再拿到政府颁发的“拆迁许可证”。所以，倘若在2011年《征收条例》施行前，“毛地”受让人仍未拿到“拆迁许可证”的，其也就不可能再有开展拆迁，仅在拆迁完毕后开发利用该片土地的可能。换言之，受让人在法律上和事实上都不可能享有物权本应具有的占有、使用、处分、收益等权能。在此前提下，如果受让人虽然没有取得“拆迁许可证”，但在征收前对“毛地”作了一定的投入，此时受让人对该片土地仍有理论上的经济利益；加入受让人没做过任何投入，那么受让人对该片土地无论在理论上还是事实上都不享有任何经济利益。
此外，《城市房地产管理法》26条、《闲置土地处置办法》14条等法律法规都规定了，对于两年未动工开发的土地，市、县国土资源主管部门可以无偿收回。而在《国有土地使用权出让合同》中一般也会约定，一定期限内未动工开发的土地或者开发的工程量不到一定程度的土地，市、县国土资源主管部门可以无偿收回。
对土地使用权人进行补偿的逻辑基础应建立在受让人对该片土地理论上或事实上享有任何经济利益的基础之上，假如毛地”受让人无故闲置，不作任何投入，迟迟不动工开发的“毛地”，那么在《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行后，其已经不可能再开发该片土地，也就不具备理论上或事实上经济利益。如果仍对其进行补偿，显然是不公平的，甚至可以说是对恶意投机者违法行为的鼓励。即便要补偿，也只需按其当初所支付的土地出让金并附利息就可以了。
还有一个问题需要强调，如果未能取得“拆迁许可证”或进行开发投入是由不可抗力或政府部门原因造成的，因不能依法、如期开发的原因并非受让人造成，所以受让人对该片土地本身就享有期待利益，所以此时对其进行补偿应当还是有一定合理性的。
（二）补偿标准如何确定？
在确定可以对受让人进行补偿后，“毛地”征收补偿标准应当区分不同情况来才能合理确定。
1、受让人已领取“拆迁许可证”
此种情况下，受让人理论上是完全可能通过开展拆迁工作，对土地作开发利用，进而产生经济效益。因此应当结合受让人已作的投入、土地的评估价值，在征收补偿的基本标准基础之上合理确定最终的补偿额。
2、受让人未领取“拆迁许可证”，但对土地已作一定的投入。
此种情况下，受让人理论上虽然不具有通过拆迁、开发来实现土地经济效益的可能，但基于对土地出让的信赖而作了一定的投入，所以因此应当结合受让人已作的投入以及所支付的土地出让金，在征收补偿的基本标准基础之上合理确定最终的补偿额。
3、如果未能取得“拆迁许可证”或进行开发投入是由不可抗力或政府部门原因造成的。
此种情况下受让人未有实际投入，但具有对土地的合法期待利益，所以应当结合受让人已支付的土地出让金、土地的评估价值，在征收补偿的基本标准基础之上合理确定最终的补偿额。
（三）“毛地”补偿适用什么程序？
严格来讲，《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的房屋征收包含了两个行政行为：一是对房屋的征收，二是对房屋所在土地的使用权收回。所以，几乎在所有的房屋征收决定中，都会载明“房屋对应的土地使用权一并收回”。但是，《征收条例》第2条明确了被征收人只能是被征收房屋的所有权人。也就是说，如果想在《征收条例》的框架下进行“毛地”补偿，“毛地”的土地使用权必须要有相应的房屋所有权对应。而如果没有进行拆迁工作，土地上的房屋所有权是属于原居民或住户的，就不能适用该程序。需要说明的是，纯粹的国有土地使用权收回程序与国有土地上的房屋征收程序与是完全不一样的。土地收回程序的法律依据是《土地管理法》及该体系下的相关规定，的行政主体应当是市、县国土资源主管部门，具体操作时应综合受让人对土地开发的情况，其缴纳的土地出让金、土地使用权的剩余年限和开发投入的其他成本等因素，确定是否应对受让人补偿以及补偿的金额。而国有土地上房屋征收的法律依据是《征收条例》及体系下的相关规定，行政主体是市、县级人民政府，而征收补偿的标准应当按照《征收条例》以及各地方政府根据《征收条例》所制定的实施办法，根据地上房屋的具体情况进行补偿。总的来说，后者的规范性文件数量更多，规定更细致、明确，各方面的程序也更为严格。这样，“毛地”补偿所适用的程序应当根据情况不同有所区别：
1、“毛地”之上不存在任何由受让人所有的建筑物或构筑物
此时在法律上不具有适用《征收条例》的空间，受让人无法成为《征收条例》中的“被征收人”，因此应当依法适用《土地管理法》所规定的国有土地使用权收回程序，而非国土土地上的房屋征收程序。
2、“毛地”之上存在由受让人所有的建筑物或构筑物
此时可以适用《征收条例》体系下的国土土地上的房屋征收程序及相关规定。假如受让人所有的建筑物或构筑物占地面积小于土地面积，则没有建筑物或构筑物对应的土地应按照普通房屋征收时“地大于房”的处理方法来进行补偿。
作者：北大法律信息网
