从“小产权房”的法律规制谈加强我国土地资源保护
作者：息县人民法院 闫顺程
摘要：
本文首先界定了“小产权房”的概念，从自然资源法的角度分析了政府管理部门主张坚决打击“小产权房”的原因，指出普通社会民众广泛支持“小产权房”的原因在于现实的利益驱动，从自然资源法的角度提出了对“小产权房”进行法律规制的建议。随后，基于平衡国家对土地资源的保护和普通社会民众对包括“小产权房”在内的房屋住宅需求的立场，提出对加强我国土地资源保护的几点思考。
关键词：小产权房 利益驱动 法律规制 利益平衡
引言
时下，高房价的社会背景之下，“小产权房”一词屡见报端，引起社会公众的广泛关注。政府监管部门对“小产权房”持反对态度，主张坚决打击“小产权房”。然而在民间，七成以上网民支持“小产权房”的合法化。“小产权房”何以令政府管理部门和普通社会民众对它有如此大的态度反差？本文从自然资源法学的视野提出对“小产权房”进行法律规制的建议，同时考虑社会民众对“小产权房”的坚定支持态度，基于平衡国家对土地资源的保护和普通社会民众对包括“小产权房”在内的房屋住宅需求的立场，引出笔者对加强我国土地资源保护的几点思考。
一、对“小产权房”概念的界定
“小产权房”目前已成为社会上的一个热点问题，然而“小产权房”并不是一个严格意义上的法律概念，它只是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。目前通常所谓的“小产权房”，也称“乡产权房”，是指建立在农村集体土地之上，尤其是指建立在城郊集体土地之上，由乡镇政府、村集体、或者村民个人组织开发的，由本集体组织以外的单位或者个人购买的商品房。这种类型的商品房，并不需要由国家房地产管理部门颁发产权证，而只需由乡镇政府颁发产权证即可。根据我国《房地产管理法》的规定，国家对实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度，在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。因此，我国房产权属登记应当由县级以上政府的房产管理部门办理，“小产权房”作为一种实质上的商品房，其由乡镇政府颁发的产权证明是非法的，其实质上是不被我国法律所承认和保护的，“小产权房”实质上是一种“无产权房”。
二、法律与现实的困境——政府和民间态度迥异的原因
1、政府管理部门反对“小产权房”的原因——以自然资源法为视角
（1）“小产权房”的存在与我国土地资源保护的相关法律相违背
我国《土地管理法》明确规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。目前所谓“小产权房”，无论是建立在城郊接合地带、还是建立在农民个人所有的宅基地上，其占用范围内的土地的性质都是集体土地。根据现行法律，除此之外建设项目需使用集体土地，都必须由国家通过征收方式转换集体所有土地的法律性质为国有建设土地方可。另外，在现行法律框架之内，农村集体土地不能直接交易，它只有被征收之后方可以再向市场供应。建设“小产权房”的集体土地未经转换土地性质，即直接在该土地上建设房屋并向本集体以外的个人或组织出售，违背了《土地管理法》等相关法律法规的规定。
（2）“小产权房”的存在违背了土地用途管制制度，给政府监管土地利用现状造成了困难。
根据土地用途管制制度的规定，国家通过编制土地利用总体规划，将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。在关于建设用地的规定当中，《土地管理法》规定要严格控制乡（镇）村建设用地，乡村建设用地应当办理审批手续。《土地管理法》第十一条第二款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。该法第十二条规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。同时，《土地管理法》为政府土地资源保护管理部门设立了土地调查统计的义务，政府土地部门应当对本行政区域内的土地利用现状进行调查，以便科学的管理土地，同时为编制土地利用总体规划提供依据。“小产权房”的存在逃避了国家对于土地利用现状的监管，给政府管理部门有效的管理土地利用现状、制定土地利用总体规划造成了障碍，从可持续发展的角度而言，“小产权房”的广泛存在甚至对子孙后代的生存和发展造成了威胁。
2、民间广泛支持“小产权房”的原因——现实的利益驱动
（1）市民的利益驱动
在城市或国家所有的其他国有土地上建设商品住宅必须缴纳土地出让金，土地出让金在目前的房屋价格构成体系中占据了相当大的比例。而“小产权房”不需要向政府缴纳土地出让金，也不需要缴纳相关的税费，这造成了“小产权房”价格低廉的特点。目前，房价居高不下，远远超出了普通社会民众的消费水平，严重影响了普通社会民众的生活，对公众的切身利益造成了严重的损害。民众对于廉价住房的要求必然导致民众对“小产权房”的广泛支持，而这也成为了“小产权房”市场异常火爆的主要原因。
（2）农民的利益驱动
当前，政府在征收农民土地时给予的补偿标准过低。政府依法征收农民集体所有土地时多以农用地的价格进行征收，而转手却以商品房的价格进行出让，这中间的差价收益仅仅有很小的部分流入到农民手中。建设“小产权房”，农民集体不仅可以从“小产权房”的开发中获取巨额的土地收益，农民个人也可以从中分享土地收益，获得本地的非农就业机会，以及当地经济发展的附加效益。因此，农民对于获取土地收益以更好的改变其生活的愿望也成为了“小产权房”广泛发展的主要驱动力。
三、对“小产权房”的法律规制——基于自然资源法的立场
基于自然资源法的学科立场，笔者认为“小产权房”的存在严重违反了我国关于土地资源保护的相关规定，不利于土地资源的可持续利用，甚至对子孙后代的生存和发展构成了威胁，因此笔者主张加强对“小产权房”的法律规制。笔者认为，应当主要从以下几个方面着手加强对“小产权房”的管制：
1、坚持土地调查
各级政府土地行政主管部门应当严格按照《土地管理法》的规定建立土地调查制度，会同同级有关部门对土地利用现状进行土地调查，特别要加大对乡（镇）村建设用地的调查力度。“小产权房”多建立在乡（镇）村建设用地用地之上，土地行政主管部门通过对乡（镇）村建设用地利用现状的调查，可以为土地部门加强土地监督检查提供依据。
2、加强土地管理监督检查
2004年修订的《土地管理法》增设了监督检查一章，笔者认为，加强对土地管理的监督检查是打击“小产权房”的重要手段。《土地管理法》规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。该法第六十七条第（四）项规定县级以上人民政府土地行政主管部门（一般为国土资源管理部门）有权责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。该法第七十条和第七十一条分别从行政处罚和移交追究刑事责任的角度规定了土地行政主管部门发现非法占用土地的行为如何进行处罚。笔者认为，土地行政主管部门应当加大对“小产权房”非法占用集体土地行为的打击力度。另外，为了使土地行政主管部门更好的执行土地管理监督检查的职能，各级政府应当在编制和财政上加大对土地行政主管部门的支持力度，为土地行政主管部门更好的履行土地管理监督检查职能提供人员和经费保障。
3、严格控制乡（镇）村建设用地
土地行政主管部门要严格执行《土地管理法》的规定，对于在乡（镇）村建设用地上建设商品住宅的，必须按照国家规定通过征收的方式将集体土地转换为国有土地，办理土地使用权转换手续，并向政府有关部门缴纳土地出让金方可在该土地上建设商品住宅。应当严格执行控制农村宅基地的规定，加强对宅基地利用的监督检查，严格要求农村村民一户只允许拥有一处宅基地，《土地管理法》规定，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。严格执行该规定，将对农民向其本集体经济组织之外的人出卖其宅基地上的住宅形成巨大的威慑效果。
四、关于加强我国土地资源保护的思考——以利益平衡为视角
目前，对“小产权房”采取严格打击的态度，尽管符合我国现行法律的规定，但是却会对普通社会民众的切身利益造成严重的损害，合法却不合理。然而，如果放任“小产权房”继续发展，虽然会得到广大民众的拥护，却会与现行法律的规定相违背，对我国的城乡规划、耕地保护、粮食安全甚至子孙后代的可持续发展构成严重威胁，合理却不合法。因此，笔者认为，在未来应当对政府对于土地资源保护的利益和民众住宅需求的利益进行平衡，可以考虑从以下几点着手：
1、加强土地管理监督检查，严格控制乡镇（村）建设用地转换为国有建设用地
土地行政主管部门应当加强对用地者利用土地现状的监督检查，及时发现改变土地性质和土地用途、违法利用土地的行为，并及时对用地者违法利用土地的行为进行纠正，根据具体情况对用地者进行行政处罚或者移交司法处理，以法律的强制力威慑用地者严格按照土地利用总体规划规划的土地性质和土地用途土地。同时，政府土地行政主管部门和房产行政主管部门应当严格根据法律规定，控制建设用地的总量和性质区分，控制乡镇（村）建设用地转换为国有建设用地，以保障土地资源的可持续利用。
2、建立农村宅基地使用权的登记公示制度
目前包括我国《物权法》在内的现行法律体系考虑到农村宅基地使用的现状，并不要求对农村宅基地使用权进行登记和公示，这为农民买卖其宅基地上的住宅提供了便利。为减少“小产权房”现象的发生，应当建立农村宅基地使用权的登记公示制度，这一制度的建立，可以明确农村宅基地使用权人的身份，也有利于政府管理部门加强对农村宅基地对外流转的监督检查，及时发现“小产权房”，以减少“小产权房”现象的发生。
结语
“小产权房”现象的广泛存在是对我国土地资源可持续利用的重要威胁，只有通过各种方式减少“小产权房”的继续扩展，才能加强对土地资源的保护，促进更加合理有效的可持续利用土地资源，进而为子孙后代的可持续发展创造前提。但是，加强对“小产权房”的法律规制是一项长远的工程，也许要付出好几代人的努力才能获得成功，我们期待着这项事业早日取得成功。
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