农村房屋买卖合同的效力认定及处理
作者：漯河市源汇区人民法院 任盛楠
农村房屋买卖合同的效力认定一直是困扰司法界多时而又历久弥新的课题。法律规定的不明确，加之国务院及相关部门出台的一些禁止性规定，无形中增加了法院在处理此类案件中法律适用的难度和困惑。《物权法》对宅基地使用权流转采取搁置的处理方式，留给我们未尽的结论。立法层面的革新与完善是审慎而渐进的过程，作为司法者，唯有在现有法律框架下，合理探求立法本意、恰当解释法律，方能妥善解决纠纷，实现司法公正。
一、司法困境——合同效力认定与处理不统一
鉴于农村房屋买卖纠纷的普遍性，而相关法律、法规不够明确，有些地区高院以规范性文件的形式对此作出规定，但各地做法也不统一。
1、认定无效。农村房屋买卖合同以认定无效为原则，认定有效为例外，如果买卖双方都是同一集体经济组织的成员，经过了宅基地审批手续的，可以认定合同有效。采纳这种意见的如北京市高级人民法院关于农村房屋买卖合同效力的两个会议纪要及问答（2004年与2006年、2007年、2009年），山东省高院制定的《全省民事审判工作座谈会纪要》（鲁高法〔2005〕201号）。这种处理意见将我国现行土地法规、宅基地使用政策作为认定农村房屋买卖合同无效的根据，以宅基地使用权流转限制否定房屋买卖合同效力，并将登记作为合同有效要件，在合同法、物权变动区分原则下面临合法性理由不足的质疑。
2008年北京通州宋庄“画家村”案将农村宅基地房屋转让问题推上了舆论的风口浪尖。农民讨房案法院认定房屋买卖合同无效，后画家索赔案原告胜诉获赔。曾经代理通州宋庄“画家村”农民讨房案的律师等人向最高人民法院发出了《关于尽快出台正确处理宅基地房屋买卖纠纷案件司法解释的建议函》。
2、认定有效。最高法院（1992）民他字第8号批复认为：农村房屋买卖，按约定交付房款以及管理房屋的有效。采纳这种意见的是浙江省高院制定的《关于审理房屋纠纷案件研讨会纪要》（浙高法[１９９２]82号文件），其中规定：“买卖农村的私有房屋，如双方自愿并立有契约，买方已交付了房款，并实际使用和管理了房屋，又没有其他违法行为，只是买卖手续不完善的，应认定买卖关系有效，但应着其补办有关手续。”这种处理意见认为，对合同效力认定应适用合同法的规定，没有办理过户登记不影响房屋买卖合同的效力。但此条规定以合同履行反推合同效力，法律逻辑不甚严密。
3、区分对待，变通处理。上海高院《关于审理农村宅基地房屋买卖纠纷案件的原则意见》（沪高法民一[2004]4号）规定：“第一，对于发生在本乡（镇）范围内农村集体经济组织成员之间的农村房屋买卖，该房屋买卖合同认定为有效。第二，对于将房屋出售给本乡（镇）以外的人员的，如果取得有关组织和部门批准的，可以认定合同有效。第三，对于将房屋出售给本乡（镇）以外的人员，未经有关组织和部门批准，如果合同尚未实际履行或者购房人尚未实际居住使用该房屋的，该合同应作无效处理。第四，对于将房屋出售给本乡（镇）以外的人员，未经有关组织和部门批准，如果合同已实际履行完毕，且购房人已实际居住使用该房屋的，对合同效力暂不表态，实际处理中应本着尊重现状、维持稳定的原则，承认购房人对房屋的现状以及继续占有、居住和使用该房屋的权利。”这种处理方式能较好地解决法律效果和社会效果的矛盾，但消极地回避合同效力问题在实践中有时缺乏可操作性。
可以看出，农村房屋买卖合同纠纷中，村民将房屋出售给本集体经济组织内部成员，认定房屋买卖合同有效没有异议；但出售给集体经济组织以外成员，即外村村民或城镇居民时，合同效力的认定存在着司法不统一的现象。
任何一部法律都有其特定的法律目的。高院的指导性意见在不违反法律明确规定的前提下，通常会考虑地区审判实践特点及裁判将产生的社会效果。就效力而言，对辖区内该类型案件的审判具有指导意义。探究立法本意及规范性文件的目的，整体分析具体案件是否符合文本语境，是法律适用中一以贯之的精神。
二、法意分析——认定无效缺乏法律依据
对合同效力认定应适用合同法的相关规定，《物权法》第十五条规定了物权变动区分原则，即有关物权变动的合同效力与发生物权变动的法律效力是两个不同的法律事实。以宅基地使用权受到限制、未办理登记作为否定房屋买卖合同效力的理由，混淆了合同效力与物权变动。
（一）物权变动区分原则下，农村房屋买卖合同效力脱离于物权变动之外
1、农村房屋不属于禁止或限制流通物。依据我国《民法通则》第七十一条的规定，房屋属于公民个人的财产，公民享有对个人财产占有、使用、收益和处分的权利，因此法律并无直接禁止农民出卖房屋。
2、农村房屋所有权与宅基地使用权为两种不同的物权。前者为所有权，权利客体为农村房屋；后者为用益物权，权利客体为宅基地。根据物权法定原则，房屋所有权的设定、变动与宅基地使用权的设定、变动遵照各自的规则，适用不同的法律规范。
3、农村房屋买卖合同不因宅基地使用权流转限制而无效。《物权法》第十五条规定了所谓物权变动区分原则，即指物权变动的原因与物权变动的结果相区分。将不动产物权变动的原因与结果进行区分，完全符合合同效力理论。
（二）未办理产权变更登记不影响房屋买卖合同的效力
1、从登记制度的设定目的来看，登记的作用在于公示；从登记的法律性质来看，登记是不动产物权变动的生效要件，而不是房屋买卖合同的有效要件。另外，目前我国宅基地转让的审批尚未形成统一的权利登记体系，管理体制混乱，无统一的执行标准，如果以此作为认定合同是否有效的条件，将导致同一情况不同处理的司法不统一现象有所恶化。
2、给付标的部分履行不能不必然导致合同无效。合同是否有效，从成立时就已经确定，而不能通过是否履行反过来决定合同的效力。如果农村房屋买卖合同得到全面履行，不动产登记机关办理了过户手续，则交易顺利完成；如果合同签订后，因主客观原因无法过户登记，属于不履行合同义务或履行不能，合同效力不因此受到影响，这是法律制度本身所设计的规则。
（三）对“违反法律、行政法规的强制性规定”的理解
引致性规定将合同效力置于整体考察背景中，考察中注意两点：一是规定的调整对象；二是规定的属性，即效力性强制规定或管理性强制规定。现行法律、行政法规对宅基地和农村房屋的规定主要体现在以下几个规范中：
1、《物权法》第一百五十三条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”
2、《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积……。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”从文义解释，其一，允许农村房屋买卖；其二，农村房屋买卖的法律后果是不得再申请宅基地。
3、《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设……”从调整对象看，该条只是针对土地使用权，没有对房屋作出安排，将其作为禁止农村房屋买卖的法律规范看待，并不妥当。
4、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号,以下简称《决定》）第十条规定：“……改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”对该条的理解：其一，禁止直接从村集体经济组织审批或购买宅基地（原始取得）；其二，对于已获合法批准的宅基地的转让（继受取得）是否在禁止之列不明确，至少没有禁止农村房屋的买卖；其三，该条属于管理性规范，禁止目的是改革和完善宅基地“审批制度”，违反禁止的结果为购置宅基地申请不予审批。如果该条有禁止农村房屋买卖的意思，则与《土地管理法》第六十二条“村民出卖、出租住房”的规定相矛盾。
可以看出，土地管理法及其管理条例等并未对宅基地上农村私有房屋的转让作出明确的禁止性规定。对农村房屋买卖明确作出禁止性规定的是国务院办公厅1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（以下简称《通知》）规定：“农民的住宅不得向城市居民出售”以及国土资源部于2004年11月4日发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》（以下简称《意见》）的有关规定：“农村宅基地占用农用地应纳入年度计划，严禁城镇居民在农村购置宅基地。”对于上述两个条文的理解，笔者认为：
就效力层次，《通知》、《意见》作为部门的规范性文件，不属于行政法规；就规范性质，上述规定属于管理性规范或取缔性规范，而依据最高院关于适用《合同法》若干问题的解释（二），《合同法》第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定，管理性规定能否作为认定合同无效的依据值得商榷；就规范目的而言，“加强农村宅基地管理，正确引导农村居民住宅建设合理，节约使用土地，切实保护耕地”，而事实上，农村房屋占用土地的用途原本就是建设用地，无论房屋的所有者是本村村民、外村村民或城镇居民，其用途都不会因此而改变，《意见》出台目的并不能通过禁止农村房屋买卖的规定来实现。
综上，现行法律、行政法规对农村房屋买卖没有禁止性规定，法院认定农村房屋买卖无效的法律法规层面的依据主要是有关宅基地使用权的规定，但事实上，这两者之间并不存在当然的因果关系；明确作出禁止农村房屋买卖的规定只是部门规定及政策性文件，毕竟不具有行政法规的效力，不能成为法院判决的法律依据。
三、价值权衡——认定无效有悖法律原则与现实语境
无论是公平正义的应有之义，抑或法律效果与社会效果的现实语境，价值权衡，利益考量都必然在适法者的视野之内。从法律价值维度，认定无效与财产流转自由及平等、诚信、效率等理念不符；从社会效果方面，认定无效损害社会诚信，破坏交易秩序安全，阻碍市场经济有序运行，不利于社会和谐稳定。具体表现为：
1、有违法律的平等原则。一方面，允许城镇居民自由转让其房屋，而不允许农民自由处分其房屋；另一方面，允许农村居民到城镇购买房屋，而不允许城镇居民到农村购买房屋，与农民、城镇居民财产权利的平等性相悖，对城镇居民、农村居民来说是不公平的。
2、限制财产权利与合同自由。房屋作为农民合法的私有财产，原则上可以按照自己的意愿自由处分。处分权是所有权最核心的权能，如果将农村房屋的处分权予以限制，这与我国保护农民利益的国策背道而驰。合同法的基本精神是合同自由，市场主体从自身利益最大化的角度理性地处分自己的财产，并承担交易风险。
3、不符合物尽其用的效率原则。“物”只有在交易中才能体现其价值，“资源”只有在流动中才能实现增值。农村经济市场化是一种必然的趋势，随着城乡一体化的推进，在供需的双重需求刺激下，农村房屋在农村居民和城镇居民之间的交易日益增多，过度的限制违背了市场经济的运作规律，导致农村私宅闲置而农民融资困难的尴尬境地。
4、破坏交易安全，不利于社会诚信构建。就目前情况看，农村房屋买卖多缘于土地增值、土地征用、房屋拆迁、房价变动等因素的现实影响，当事人受利益驱使，起诉到法院要求确认买卖合同无效，而法院认定无效的判决无形中助长了恶意毁约行为。“当事人不得因自己的错误行为而获利”，对事后主张合同无效进行必要的限制，维护善意的信赖，是“禁反言”和诚实信用原则的要求。
5、有碍社会和谐。对于发生纠纷时交易已完成多年、房屋已交付、买房者已实际入住甚至已对原有房屋进行翻新或装修，如果认定合同无效而不判决返还，不符合合同无效的法律后果，对于出卖人来说，其主张合同无效将失去意义；如果判决返还，往往面临执行困难，由于房屋是事关民生的重大问题，极易导致矛盾激化。
四、裁判路径——合同与物权变动效力分离及占有保护
在民法制度安排上，涉及合同效力的制度包括无效、撤销、解除、终止等制度，各有自已的适用范围和条件，合同无效不是解决合同效力争议的唯一途径。对农村房屋买卖而言，合同解除、撤销制度有时能更大程度地尊重当事人的意志，兼顾双方利益。
在认定行为效力层面，坚持物权变动区分原则，区分合同效力与物权变动效力；在解决现实冲突层面，可探索以下处理方法：一是鉴于目前宅基地管理制度下，无法按照“地随房走”原则处理房地一体化问题，承认房屋所有权变动与宅基地使用权变动可以独立进行；二是鉴于农村房屋产权与宅基地使用权同时且登记体系不健全的现实问题，可以通过物权法上的占有制度予以协调。下面对涉及农村房屋买卖纠纷案件的主要情况进行梳理。
1、缔约过程中存在欺诈或重大误解等情形的，当事人可以主张撤销合同，赔偿范围应包括固有利益损失和信赖利益损失，信赖利益的损失以不超过履行利益为原则。
2、合同签订后，因主观原因（出卖人不愿交付、不协助办理登记）或因客观原因（行政机关不予办理不能交付）无法过户，买受人可以根据合同目的不能实现等事由行使合同解除权，按照合同法关于合同解除的相关规定要求赔偿损失。
3、买受人已交付了房款，并实际使用和管理了房屋，又没有其他违法行为，出卖人仅以相关手续不完备主张合同无效的，不予支持，并着其补办有关手续。
4、按照现行登记制度，无法办理农村房屋产权及宅基地使用权过户登记的，应本着尊重现状、维持稳定、平衡利益的原则，在认定合同有效的基础上，承认和保护买受人对房屋的有权占有现状以及继续占有。，一方面，占有以维护财产支配秩序为目的，占有本身是一种事实状态而不是权利，因此，有权占有人占有房屋不以其取得宅基地使用权为必要条件。另一方面，根据《物权法》第二百四十一条，基于合同关系产生的占有，按照合同约定处理。在农村房屋买卖合同中，买受人基于有效成立的合同及出卖人的交付而占有房屋，基于占有房屋而必须占有宅基地的当然性，属于有权占有，农村房屋买卖合同是有权占有的充分条件。
不论于制度层面，还是于司法实践，占有始终是一个既存的、实在的、被人们不断运用的法律事实。按照物权法关于对有权占有的保护，能够兼顾国家政策与当事人的正当利益，稳定既存的农村房屋买卖秩序，较好地实现法律效果与社会效果。
