最高院司法观点集成丨行政赔偿、补偿案件中的举证责任倒置以及与之相关损失的鉴定和认定
问题
行政赔偿、补偿案件中的举证责任倒置以及与之相关损失的鉴定和认定
解答精要
【最高人民法院司法解释】
第四十七条根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。
对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。
当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。
——《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法》的解释》（2018年2月8日，法释〔2018〕1号）。
【链接：理解与适用】
首先，就申请的条件而言，主要是在行政赔偿、补偿案件中，“对于各方主张损失的价值无法认定的”情形。这里的“无法认定”主要指因各方当事人各执一词，提供的证据可信度不强，法院难以认定，而前提是有待鉴定的物品尚在，没有丧失鉴定条件。其次，提出鉴定申请的主体限于“负有举证责任的一方当事人”，该规定的申请主体与《行政诉讼证据规定》第三十一条规定的主体相同，也是行政诉讼中基于利害关系考量最有需要获得鉴定意见以强化其所主张的事实的一方当事人。既可能是原告和第三人，也可能是行政机关（如对原告或第三人所提交的证据申请法院鉴定）。再次，对于法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时，依法应当评估或者鉴定的情形除外。也即在此种情形下，鉴定已经是行政程序的必要组成部分，形成的作为国家公权力机关组织实施的鉴定意见或者评估报告，本身可以作为重要证据使用。但如果当事人存有异议，可以在鉴定或评估过程中依照相关法律规定提出复议、复核等加以纠正。人民法院在审查过程中，也有权对鉴定意见作为行政诉讼证据之一，从客观性、合法性、关联性等角度对其证明效力作出认定，有权决定是否采信并有权要求重新组织鉴定。最后，本条规定对举证责任作了明确规定，即负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。
首先，要紧密结合“当事人的主张和在案证据”。其要旨在于即便当事人的损失因客观原因无法鉴定，也即某些定案关键证据难以通过鉴定获得时，不排除法官仍有空间结合当事人主张及其他现有在案证据作出综合衡量。之所以必须考虑上述情形，其意义在于强调法官的裁量权应受到必要限制，需结合当事人陈述和已掌握的部分事实依据方才具有合理的逻辑基础，以防止偏听偏信、主观臆断、拍脑袋决策。其次，对于赔偿数额应当“运用逻辑推理和生活经验、生活常识等”酌情加以确定。该规定可视为在当事人损失无法鉴定时为法院行使裁量权提供了重要的审查原则和审查标准。即运用“逻辑推理和生活经验、生活常识等”作出酌情确定，不仅有利于使“法律真实”最大限度地接近“客观真实”，更有利于法官结合各方主张、在案证据和行政机关致损过错、举证责任等因素，尽可能平衡各方权益，抚慰照顾被侵权人，化解实践中较为常见的突出矛盾。“酌情确定”带有自由裁量因素，应当合乎逻辑和生活经验、生活常识。......再次，法官酌定赔偿额时要“遵循法官职业道德”。
——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》（上），人民法院出版社2018年版，第267-269页。
【最高人民法院指导性案例】
沙明保等诉马鞍山市花山区人民政府房屋强制拆除行政赔偿案（最高人民法院指导案例91号）
裁判要点：在房屋强制拆除引发的行政赔偿案件中，原告提供了初步证据，但因行政机关的原因导致原告无法对房屋内物品损失举证，行政机关亦因未依法进行财产登记、公证等措施无法对房屋内物品损失举证的，人民法院对原告未超出市场价值的符合生活常理的房屋内物品的赔偿请求，应当予以支持。
法院生效裁判认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，土地行政主管部门责令限期交出土地，被征收人拒不交出的，申请人民法院强制执行。马鞍山市花山区人民政府提供的证据不能证明原告自愿交出了被征土地上的房屋，其在土地行政主管部门未作出责令交出土地决定亦未申请人民法院强制执行的情况下，对沙明保等四人的房屋组织实施拆除，行为违法。关于被拆房屋内物品损失问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。马鞍山市花山区人民政府组织拆除上诉人的房屋时，未依法对屋内物品登记保全，未制作物品清单并交上诉人签字确认，致使上诉人无法对物品受损情况举证，故该损失是否存在、具体损失情况等，依法应由马鞍山市花山区人民政府承担举证责任。上诉人主张的屋内物品5万元包括衣物、家具、家电、手机等，均系日常生活必需品，符合一般家庭实际情况，且被上诉人亦未提供证据证明这些物品不存在，故对上诉人主张的屋内物品种类、数量及价值应予认定。上诉人主张实木雕花床价值为5万元，已超出市场正常价格范围，其又不能确定该床的材质、形成时间、与普通实木雕花床有何不同等，法院不予支持。但出于最大限度保护被侵权人的合法权益考虑，结合目前普通实木雕花床的市场价格，按“就高不就低”的原则，综合酌定该实木雕花床价值为3万元。综上，法院作出如上判决。
——《最高人民法院关于发布第17批指导性案例的通知》（2017年11月15日，法〔2017〕332号）。
【链接：理解与参照】
三、裁判要点的理解与说明
该指导案例的裁判要点确认：在房屋强制拆除引发的行政赔偿案件中，原告提供了初步证据，但因行政机关的原因导致原告无法对房屋内物品损失举证，行政机关亦因未依法进行财产登记、公证等措施无法对房屋内物品损失举证的，人民法院对原告未超出市场价值的符合生活常理的房屋内物品的赔偿请求，应当予以支持。该指导案例确定的裁判要点主要涉及原、被告双方对违法强制拆除所造成的损失均无法举证时，人民法院在分配举证责任、确定赔偿范围、赔偿数额等方面应考虑的因素及应把握的裁判原则。现围绕与该裁判要点相关的问题逐一解释和说明如下。
（一）举证责任的分配
行政诉讼法第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。该条款主要涉及行政赔偿、补偿案件中，对原被告举证责任如何分配问题，该指导案例在适用该条款时有以下几个问题需要说明。
一是关于原告的举证责任。行政赔偿诉讼审查的是行政行为是否造成损害后果，其主要解决的是行政机关是否对行政相对人承担财产责任的问题。通说认为，行政赔偿之诉性质上属于给付诉讼，其举证责任分配与民事损害赔偿之诉并无不同。法律上的赔偿以损害的存在为前提条件，有损害才有赔偿，无损害则无赔偿。因此在行政赔偿诉讼中，赔偿请求人应当对具体行政行为造成其损害的事实提供证据。在实践中，赔偿请求人提供证据证明的内容一般包括：赔偿义务机关实施的行政行为违法，该违法行为对行政相对人的合法权益造成了实际损害，该损害与赔偿义务机关的行为有因果关系，赔偿义务机关应予赔偿的损失数额等。
具体到本案，沙明保因马鞍山市花山区人民政府强制拆除其房屋的行为被确认违法提起行政赔偿之诉，其对房屋内家具、家电、手机、实木雕花床等提出了具体的赔偿请求。在一般情况下，沙明保应当对其主张的上述财产损失提供证据，如果其无法提供证据或其提供的证据无法证明其财产损失的，就要承担败诉的后果。本案中，沙明保提供的基本证据能够证明马鞍山市花山区人民政府对其房屋组织实施拆除的行为，直接导致其房屋内物品损失殆尽，由于该拆除行为导致沙明保等人对房屋内财产损失价值客观上举证不能，这时相应地举证责任即转移至被告。
二是关于被告的举证责任。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。如前所述在行政赔偿诉讼中，原告应当对存在损失的事实及具体的损失金额承担举证责任，但如果由于行政机关未依法进行财产登记、公证等方式留存证据导致原告对灭失的财产无法负举证责任的，且原告能够提供初步证据证明有财产损失的情况下，举证责任即转移至被告，被告应当对其强制拆除行为没有造成相应的损失承担举证责任，并承担举证不能的后果。这种特殊的举证责任不仅充分保障原告的合法权益，同时也警醒行政机关应当依法行政，按照法定程序实施强拆。
本案中，马鞍山市花山区人民政府在组织实施强制拆除过程中，既未制作物品清单，又未委托公证部门对房屋内物品公证并登记，房屋拆除后也未能说明房屋内物品的去向，导致沙明保对房屋内物品损失客观上举证不能。沙明保提供了初步证据证明其有财产损失，并提出了具体的赔偿请求，此时举证责任转移至马鞍山市花山区人民政府。但马鞍山市花山区人民政府既没有提供证据证明其强制拆除行为没有对沙明保造成财产损失，也没有对沙明保提出的赔偿请求提供反证，其应当承担举证不能可能带来的法律后果。
（二）赔偿范围的认定
针对沙明保提出的关于涉案土地、房屋的价值及装饰、装潢损失问题，根据土地管理法第四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿，其中包括对地上附着物的补偿。沙明保主张的房屋及装饰、装潢损失，属于土地征收补偿的范畴，依法应由征地实施单位进行补偿安置。且就涉案房屋相关权利人已与征地实施单位达成补偿安置协议，并履行完毕，因此该部分损失，人民法院未予支持。需要说明的是如原告在起诉时提出行政赔偿请求，人民法院经审理认为应当属于行政补偿问题，应当向原告释明，要求其变更诉讼请求。原告坚持不变更，如果补偿与赔偿的标的并无实质区别且尚未协商解决的，为实质性化解行政争议，人民法院也可以根据原告提出的行政赔偿事实，就补偿问题作出实体判决。
（三）赔偿数额的认定
本案审理的难点在于，在原、被告双方都举证困难的情况下，人民法院对房屋内物品损失的赔偿数额如何确定。在法律没有明确规定的情况下，实践中，要靠法官综合全案的证据进行酌情确定。酌定是法官的自由裁量权，但也不能毫无道理和依据地行使酌定裁量的权利。酌定的前提，应该是对证据的充分分析与认定。从本案的审理情况看，沙明保主张房屋内物品损失5万元包括衣物、家具、家电、手机等，均系日常生活必需品，符合一般家庭实际情况，且马鞍山市花山区人民政府亦未提供证据证明上述物品不存在，故对上述5万元房屋内物品损失，人民法院予以确认。沙明保主张实木雕花床价值为5万元，已经超出市场正常价格范围，其又不能确定该床的材质、形成时间、与普通实木雕花床有何区别等，但出于最大限度保护被侵权人的合法权益考虑，结合目前普通实木雕花床的市场价格，综合酌定该实木雕花床的价值为3万元。这样既保护了当事人的合法权益，也防止了当事人漫天要价，在符合社会经验和生活逻辑的前提下对其赔偿请求进行了符合公平、合乎常理的认定。
四、参照适用时应注意的问题
（一）关于负有举证责任的当事人穷尽举证能力问题。法官作为专业的司法人员，往往没有能力对有关财产权益作出最符合客观实际的认定，这时要借助鉴定部门、公证部门等社会专业机构、专业人员对相关财产权益作出认定，只有在专业机构、专业人员也无法作出认定的情况下，人民法院为实质解决行政争议，保护公民的合法权益，才能酌情认定赔偿数额。具体来讲，一是要求负有举证责任的当事人要提供基本的证据；二是负有举证责任的当事人无法举证的，其应当申请鉴定；三是负有责任的当事人不申请鉴定的，经双方同意后，人民法院可以组织有鉴定资质的鉴定机构进行鉴定；四是由于客观原因鉴定机构也无法鉴定的，人民法院可以根据生活经验、逻辑推理进行酌情认定。
（二）审判实践中还存在大量类似的行政赔偿案例，即存在损害事实难以查明的情况下，法官未审查这一情况的出现是否是因被告的原因导致，简单适用“谁主张，谁举证”的举证责任，判决驳回原告的赔偿请求。这样将会导致被告通过不依法进行财产登记、公证等方式留存证据以规避赔偿责任的现象，这样不仅不利于行政相对人合法权益的保护，而且将严重损害法律的公平正义。从另外一方面讲，行政机关应当承担举证不能的相应法律后果。这个“相应”，也应当符合法律的原则和精神，符合一般的社会经验和生活常理。否则，可能损害社会公共利益，诱发道德风险，造成缠讼闹访，不利于社会矛盾纠纷的疏导和化解。
——宋鑫、石磊：《指导案例91号＜沙明保等诉马鞍山市花山区人民政府房屋强制拆除行政赔偿案＞的理解与参照-违法强制拆除行政赔偿案件的举证责任分配及赔偿数额认定》，载最高人民法院案例指导工作办公室编著：《中国案例指导》（总第7辑），法律出版社2019年版，第59-62页。
【最高人民法院参考案例】
禄久顺、邢瑞英诉郑州市中原区人民政府行政强制措施及行政赔偿案（行政审判案例第92号）
要旨：在一并提起的行政赔偿诉讼中，原告对因被诉行政行为侵害而造成损失的事实及损失大小负有举证责任。因被告原因致原告虽能证明受到损害但对赔偿数额无法举证时，基于公平原则，赔偿数额的确定适用举证责任倒置。
中原区政府2000年3月22日对禄久顺、邢瑞英财产采取强制措施的主要依据是郑拆管裁字（1999）第02号行政裁决，而该行政裁决已被生效判决撤销，中原区政府所采取的行政强制措施没有法律依据。中原区政府在移转、保管禄久顺和邢瑞英财产过程中，应当负担慎重、妥善的注意义务，确保被移转财产的完整。尽管中原区政府对被移转财产进行了清点，并由中原区公证处出具了公证书，但从郑州中院2005年4月对现存物品的清点情况看，公证书载明物品明显少于现存物品，这说明该公证文书并不能反映被移转物品的全部事实，被移转物品存在争议。产生这种状况的原因在于：（1）中原区政府对大件物品特别是家具进行移转时，未对其内部存放的物品进行清点和妥善封存，也未对大件物品之外的部分古玩、邮票、首饰等小件贵重物品进行清点和妥善保管；（2）移转物品时禄久顺、邢瑞英及其家人被限制人身自由或强制带离现场，这种情况下中原区政府可通过询问是否有贵重物品等方式，为可能发生的争执保存证据，但其并没有提供此类证据；（3）从郑州中院现场勘验情况看，中原区政府不能证明其对被移转物品确实尽到妥善保管义务，以保证相关物品不丢失。因此，中原区政府应当承担被移转物品事实不清的举证责任及可能产生的行政赔偿责任。
在本行政赔偿诉讼一案中，禄久顺、邢瑞英主张被移转物品价值为2011878元，经郑州科健财务咨询有限公司鉴定，实物资产评估价值14476.75元，无实物资产评估价值1878120.72元，其中无实物部分据禄久顺、邢瑞英自报主要为邮票、首饰等，中原区政府对该自报财产部分的真实性提出异议。对此本院认为：由于中原区政府未能履行慎重、妥善的注意义务，造成被移转物品存在争议，其应当承担相应的法律责任。而从郭国谦等人证言、公证书记载与物品现状不符、部分购物发票及现存邮票、邮册、小本票等证据看，禄久顺、邢瑞英已基本穷尽了举证义务，证明争议物品曾属自己所有，在中原区政府未履行举证义务的前提下，苛求其更完善的举证不符合实际情况，亦违反公正原则。
——中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判案例》（第3卷），中国法制出版社2013年版，第54、56页。
来源：《最高人民法院司法观点集成——行政卷（第二版）》，杜万华总主编中国民主法制出版社。
