山东高院案例：选址意见书与被征收人是否具有利害关系？
【裁判要点】选址意见书是用地预审的必备文件，系在立项过程中形成的，主要是为相关部门审批决策建设项目提供参考，且在建设项目开始实施之前还有其他审批、核准、许可程序尚待完成。因此，仅凭选址意见书并不能直接决定建设项目的实施与否，也不会直接侵犯当事人主张的土地、房屋等个人利益，即使此种利益存在，也非城乡规划部门核发选址意见书时需要重点审查的权益。因此，当事人并非涉案选址意见书的行政相对人，且没有提供证据证明因颁发该选址意见书致使其合法权益遭遇侵害，仅以其土地房屋处于建设项目征收范围内，即主张选址意见书侵犯其权益，明显缺乏依据。
【裁判文书】
山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）鲁行终898号
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人程寿爱，女，1971年9月5日出生，汉族，住山东省沂水县。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人武强，男，1983年8月3日出生，汉族，住山东省沂水县。
上诉人（原审原告）高玉芹，男，1986年3月14日出生，汉族，住山东省沂水县。
上诉人（原审原告）熊厚沣，男，1988年6月23日出生，汉族，住山东省沂水县。
上诉人（原审原告）郝云庆，男，1975年12月27日出生，汉族，住山东省沂水县。
上诉人（原审原告）郝永江，男，1963年4月8日出生，汉族，住山东省沂水县。
上诉人（原审原告）孟庆德，男，1960年1月16日出生，汉族，住山东省沂水县。
上诉人（原审原告）郝云龙，男，1974年1月2日出生，汉族，住山东省沂水县。
上诉人（原审原告）郝云阳（监护人郝秋田），男，1984年4月3日出生，汉族，住山东省沂水县。
上诉人（原审原告）马传锋，男，1975年6月5日出生，汉族，住山东省沂水县。
上诉人（原审原告）张迎森，女，1966年12月11日出生，汉族，住山东省沂水县。
上诉人（原审原告）刘宾，男，1984年4月29日出生，汉族，住山东省沂水县。
上诉人（原审原告）杜征荣，女，1975年1月16日出生，汉族，住山东省沂水县。
上诉人（原审原告）高京刚，男，1958年1月18日出生，汉族，住山东省沂水县。
上诉人（原审原告）郝龙，男，1988年7月10日出生，汉族，住山东省沂水县。
被上诉人（原审被告）沂水县人民政府
原审原告程寿爱等诉沂水县人民政府行政复议一案，不服临沂市中级人民法院于2019年9月20日作出的（2019）鲁13行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审原告程寿爱等向原审法院起诉称，原告系沂水县龙家圈街道龙家圈村村民，在本村拥有合法的房屋和宅基地。2018年10月，沂水县人民政府将龙家圈村全部纳入棚户区改造房屋征收范围，原告通过政府信息公开方式获得涉案《建设项目选址意见书（选字第371223201800011号），原告认为该选址意见书明显违法，原告遂于2019年5月24日向被告提出行政复议申请，同年6月10日，被告作出沂政复字[2019]36号《行政复议不予受理决定书》，该决定书以原告与涉案行政行为没有利害关系为由不予受理。原告认为，被告作出的不予受理决定明显认定事实不清，违法设定行政复议的前置条件，依法应予撤销，原告与涉案建设项目选址意见书具有利害关系，被告应依法继续审理原告提出的行政复议申请。请求人民法院撤销被告作出的沂政复字[2019]36号《行政复议不予受理决定书》，并判令被告受理原告向其提起的行政复议申请。
原审法院审理查明，原告程寿爱等十六人均系沂水县龙家圈街道办事处龙家圈村村民，在本村拥有房屋和宅基地。后原告通过政府信息公开方式获得涉案《建设项目选址意见书（选字第371223201800011号）》，该选址意见书中涉及的土地包含原告使用的土地在内。原告认为该选址意见书影响了其合法权益，于2019年5月24日向被告沂水县人民政府提出行政复议申请，要求撤销被申请人沂水县住房和城乡建设局作出的《建设项目选址意见书（选字第371223201800011号）》。被告受理原告的复议申请后经过审查，于同年6月10日作出沂政复字[2019]36号《行政复议不予受理决定书》，以申请人与被复议行为不具有法律上的利害关系为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。原告不服，提起本案行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第三十六条规定：“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。”《建设项目选址意见书》是建设规划部门对以划拨方式提供国有建设用地使用权的建设项目，在建设单位报送有关部门批准或者核准前，向建设单位核发的选址证明文件，是规划部门在可行性研究阶段对建设项目提出的选址意向，其审查的重点在于建设项目是否符合规划。而房屋所有权人的房屋包括地上附属物的权益，并非规划部门在作出规划选址意见时依法所应考量和保护的权益，权利人应当在征收、拆迁补偿等环节实施权利救济。综上，程寿爱等十六原告不是颁发《建设项目选址意见书》行政许可行为的相对人，该行为对其合法权益不产生实际影响，因此本案原告与颁发《建设项目选址意见书》的行政行为没有法律上的利害关系。被告沂水县人民政府受理原告的行政复议申请后，经审查根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定决定不予受理，该不予受理决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。据此，原告要求撤销被告沂水县人民政府作出的沂政复字[2019]36号《行政复议不予受理决定书》，并要求被告受理的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回程寿爱等十六原告的诉讼请求。案件受理费50元，由程寿爱等十六原告共同负担。
上诉人程寿爱等不服原审法院判决，请求撤销一审法院判决；撤销被上诉人作出的《行政复议不予受理决定书》；判令被上诉人受理上诉人向其提起的行政复议申请。理由：1.涉案选址意见书属于行政机关作出的一个设定权利的单独具体行政行为，是一个独立的具体行政行为。2.依据《中华人民共和国行政许可法》规定和上诉人提交的全国各地行政机关网站对建设项目选址意见书的性质认定，都认定其属于行政许可的范畴。3.涉案选址意见书作出后，沂水县人民政府对龙家圈村开始实施棚户区改造，对上诉人产生了不利影响，依据《中华人民共和国城乡规划法》规定，涉案选址意见书依法只能在国有土地上设立，但是相关部门却违法在上诉人的集体土地上设立涉案建设项目选址意见书，明显侵犯了上诉人的土地使用权，就与上诉人具有利害关系，明显属于行政复议受案范围。4.原审判决和被上诉人适用法律错误，本案应从《行政复议法》的立法本意结合《行政复议法》上下文之间的联系适用法律，而不应机械的适用法律。5.龙家圈棚户区改造项目的建设单位为临沂市城市资产经营开发有限公司，属于备案制的企业投资项目，按照规定只有在发改部门办理了备案手续，沂水县住建局才可以办理建设项目选址意见书，但是截止上诉人提出复议申请，涉案项目都未办理备案手续，沂水县住建局依法不应当批准该选址意见书。综上，原审判决适用法律错误，被上诉人作出的不予受理决定认定事实不清，依法应予撤销。
被上诉人沂水县人民政府向本院提交书面答辩意见称，选址意见书系城乡规划部门根据建设单位申请依法出具的意见，其目的在于为相关部门批准或核准建设项目提供决策参考，本身并不直接决定建设项目的实施与否，也不会侵犯上诉人的合法权益。上诉人与颁发建设项目选址意见书的行政行为，没有法律上的利害关系。答辩人作出的不予受理决定，认定事实清楚，适用依据正确。原审法院驳回诉讼请求，认定事实正确，审判程序合法，请求驳回其上诉。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。上述证据已经原审法院庭审质证。二审中，各方当事人均没有新证据提交。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系。”本案中，根据《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第三十六条有关“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书”的规定以及《山东省城乡规划条例》（2012年发布）第三十八条第一款有关“根据国家规定应当取得建设项目选址意见书的建设项目，建设单位在报送有关主管部门审批或者核准前，应当持建设项目选址意见书申报表、标明拟选址位置的项目区位图和地形图等材料，向城乡规划主管部门申请核发建设项目选址意见书”等规定，可以看出选址意见书是用地预审的必备文件，系在立项过程中形成的，主要是为相关部门审批决策建设项目提供参考，且在建设项目开始实施之前还有其他审批、核准、许可程序尚待完成。因此，仅凭选址意见书并不能直接决定建设项目的实施与否，也不会直接侵犯上诉人主张的土地、房屋等个人利益，即使此种利益存在，也非城乡规划部门核发选址意见书时需要重点审查的权益。因此，上诉人并非涉案选址意见书的行政相对人，且没有提供证据证明因颁发该选址意见书致使其合法权益遭遇侵害，仅以其土地房屋处于建设项目征收范围内，即主张选址意见书侵犯其权益，明显缺乏依据。所以，本案上诉人与颁发《建设项目选址意见书》的行政行为没有法律上的利害关系，沂水县人民政府作出沂政复字[2019]36号行政复议决定对上诉人的行政复议申请不予受理，原审法院判决驳回其诉讼请求，并无不当。
当然，《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）第六十条第（二）项规定：“镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的。”上诉人如认为有关单位和个人在颁发《建设项目选址意见书》过程中存在违法行为，可依据上述规定精神，向有关行政主管部门或者监察机关反映。
综上，原审法院判决结果正确，程序合法。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人程寿爱等十五人共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 王云阁
审判员 曹林灿
审判员 许 琳
二〇二〇年七月十日
书记员 王超群
