最高法判例：当事人签订征收补偿协议后拒绝搬迁，行政机关自行强拆违法
【裁判要点】
1.农村集体土地征收过程中，被征收人与集体土地征收管理部门签订征收补偿协议后，在法定起诉期限届满后，既不对征收补偿协议提起行政诉讼，又不履行协议约定的搬迁义务的，征收管理部门因为不享有法律授权的强制执行权，应当依法申请人民法院强制执行，自行强制执行超越法定职权。
2.房屋征收案件中，被征收人与征收管理部门签订补偿协议，法定起诉期限届满未对补偿协议提起行政诉讼，征收补偿协议发生强制执行效力，被征收人丧失对被征收房屋土地的权利，与被征收的房屋土地不再具有利害关系，之后对行政机关就涉案房屋土地作出的行政行为提起行政诉讼，没有原告资格。
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申8872号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄庆云。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省浏阳市永安镇人民政府。
原审被告湖南省浏阳市人民政府。
原审第三人湖南省浏阳市征地拆迁管理所。
原审第三人湖南省浏阳市国土资源局。
原审第三人湖南省浏阳市永安镇永新社区居民委员会。
原审第三人黄平。
再审申请人黄庆云因诉被申请人湖南省浏阳市永安镇人民政府（以下简称永安镇政府），原审被告湖南省浏阳市人民政府（以下简称浏阳市政府）及原审第三人湖南省浏阳市征地拆迁管理所（以下简称浏阳征拆所）、浏阳市国土资源局（以下简称浏阳国土局）、浏阳市永安镇永新社区居民委员会（以下简称永新社区）、黄平行政强制及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院于2017年12月15日作出的（2017）湘行终483号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年10月10日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
黄庆云与黄平系父子，黄庆云与彭秀兰系夫妻。1983年，黄庆云与彭秀兰占用集体土地167.5平方米，共同建成建筑面积259.83平方米的涉案房屋。1993年，黄庆云办理《集体土地建设用地使用证》。1997年7月15日，黄庆云、彭秀兰经法院调解离婚。离婚调解书约定，涉案房屋归黄庆云所有。1999年，黄平从永新社区（原为永安镇××村中心组）迁出。2007年，黄庆云申请领取浏房权证字第××号《房屋所有权证》（以下简称60××15号房产证），该权证记载的私有房产坐落地点为浏阳市永安镇××村中心组，登记建筑面积为161.94平方米。2008年7月21日，黄庆云与黄平签订购房协议，黄庆云将房屋转让给黄平。2008年7月29日，黄平、黄庆云持购房协议、社区居委会出具的同意集体所有土地上房屋转移登记证明、契税完税证明、60××15号房产证等相关资料，申请办理房屋交易过户手续。2008年8月20日，浏阳市住房保障局向黄平颁发浏房权证永安字第××号《房屋所有权证》（以下简称70××00号房产证），登记房屋所有权人为黄平。2014年，因修建金阳大道需要征收拆迁，70××00号房产证项下的房屋属于红线范围内需要拆除的房屋。经征拆工作人员前期征拆工作，黄庆云提交《民事调解书》和《集体土地建设用地使有证》。2014年7月15日，浏阳征拆所作为甲方，与乙方黄庆云签订《农村房屋拆迁补偿货币安置协议》（以下简称补偿协议），约定补偿金额为578358元。2014年7月30日，永新社区受永安镇政府委托,组织人员将包括黄庆云在内的几户房屋予以拆除。2016年1月28日，黄庆云提起本案行政诉讼，请求确认浏阳市政府组织实施强制拆除房屋行为违法，判令浏阳市政府和永安镇政府赔偿损失200万元。
另查明，2015年1月9日，浏阳市政府法制办公室向浏阳市住房保障局下发《行政执法监督函》，要求其核查给黄平颁发70××00号房产证的合法性。浏阳市住房保障局调查核实后，于2015年2月15日作出浏住保撤字（2015）001号《关于撤销黄平、黄庆云房屋转移登记的决定》。黄平不服，提起行政诉讼。2015年6月30日，浏阳市人民法院作出（2015）浏行初字第00021号行政判决，驳回黄平的诉讼请求。黄平仍不服，提起上诉。2015年12月7日，长沙市中级人民法院作出（2015）长中行终字第00556号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。
长沙市中级人民法院（2016）湘01行初56号行政判决认为，永新社区未提供充分证据证明，系受黄庆云的委托实施拆迁，其擅自拆除涉案房屋行为违法。浏阳征拆所虽然与黄庆云签订补偿协议，但没有证据证实其参与拆除涉案房屋。黄庆云请求确认浏阳市政府的拆除行为违法并行政赔偿，没有事实和法律依据。浏阳市政府不是本案的适格被告，依法驳回黄庆云对浏阳市政府的起诉。永新社区实施的拆除房屋行为，系受永安镇政府委托，其法律责任应由永安镇政府承担。黄庆云请求浏阳市政府和永安镇政府赔偿损失200万元，未提供具体损失的确凿证据，且黄庆云与浏阳征拆所签订的补偿协议中业已涵盖房屋价值。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，裁定驳回黄庆云请求确认浏阳市政府组织实施强制拆除行为违法及赔偿损失的起诉；判决确认永安镇政府拆除黄庆云房屋的行为违法；驳回黄庆云的其他诉讼请求。黄庆云不服，提起上诉。
湖南省高级人民法院（2017）湘行终483号行政判决认为，黄庆云没有证据证明浏阳征拆所参与拆除其房屋，起诉浏阳市政府没有事实根据，经一审释明后，黄庆云仍坚持起诉浏阳市政府，一审裁定驳回其该项起诉，符合法律规定。在未征得黄庆云同意的情况下，永安镇政府委托永新社区擅自拆除黄庆云的房屋缺乏法律依据。一审判决确认永安镇政府拆除黄庆云房屋违法正确。黄庆云被拆除的房屋，已经通过签订补偿协议获得补偿，黄庆云未提供拆除行为造成其他损失的证据，一审判决驳回黄庆云的行政赔偿请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。
黄庆云申请再审称：请求赔偿款与涉案房屋的补偿款性质不同，不能相互替代；房屋损失的具体损失数额，可以比照补偿标准，按照当前的市场价格计算，同时还应当赔偿租房损失。请求撤销一、二审判决，依法再审本案，改判永安镇政府承担行政赔偿责任。
永安镇政府答辩称：涉案房屋征拆，不是行政征收拆迁行为，系民事拆迁行为，永安镇政府没有实施拆除涉案房屋的行为。请求驳回黄庆云的再审申请。
浏阳征拆所答辩称：浏阳征拆所未参与涉案房屋的拆除，起诉浏阳征拆所没有事实依据，请求驳回黄庆云的再审申请。
浏阳市政府答辩称：浏阳市政府既未组织实施亦未参与涉案房屋的拆除，不是本案的适格被告。请求驳回黄庆云的再审申请。
浏阳国土局、永新社区、黄平均未提交书面答辩意见。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依法申请人民法院强制执行。农村集体土地征收过程中，被征收人与集体土地征收管理部门签订征收补偿协议后，在法定起诉期限届满后，既不对征收补偿协议提起行政诉讼，又不履行协议约定的搬迁义务的，征收管理部门因为不享有法律授权的强制执行权，应当依法申请人民法院强制执行，自行强制执行超越法定职权。本案中，浏阳征拆所与黄庆云于2014年7月15日签订补偿协议，同年7月30日，永新社区受永安镇政府委托，组织人员将黄庆云的房屋予以拆除。无论是永新社区，还是永安镇政府，均不具有强制执行拆除房屋的法定职权。被诉强制拆除行为超越职权，一、二审判决确认该行政行为违法，并无不当。
《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据。本案中，黄庆云请求永安镇政府赔偿损失200万元，应当对损害事实承担举证责任。但是，黄庆云未提交证据证明其所主张的损害事实及数额，应当承担举证不能的法律后果。一、二审判决驳回黄庆云的行政赔偿请求，并无不当。黄庆云主张，请求的赔偿款与涉案房屋的补偿款性质不同，仍应当按照被拆除房屋现在的市场价格予以赔偿，并赔偿租房损失。但是，在黄庆云的房屋已经通过补偿协议获得货币补偿的情况下，即便其房屋被违法拆除，也不会造成其房屋的直接损失，请求赔偿缺乏事实根据。至于租房损失问题，因其选择货币补偿，征收管理部门不存在为其提供安置房屋的义务，请求赔偿房租损失，亦没有事实和法律根据。黄庆云申请再审理由不能成立，本院不予支持。
应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。房屋征收案件中，被征收人与征收管理部门签订补偿协议，法定起诉期限届满未对补偿协议提起行政诉讼，征收补偿协议发生强制执行效力，被征收人丧失对被征收房屋土地的权利，与被征收的房屋土地不再具有利害关系，之后对行政机关就涉案房屋土地作出的行政行为提起行政诉讼，没有原告资格。本案中，黄庆云与浏阳拆迁所于2014年7月15日签订补偿协议，协议未告知诉权和起诉期限，适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限。至2015年5月1日修改后的行政诉讼法实施，2年起诉期限尚未届满，根据《最高人民法院适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第一款规定，仅保留六个月的剩余期限，至2015年11月1日黄庆云对补偿协议的法定起诉期限届满。2016年1月28日黄庆云提起本案行政诉讼时，对补偿协议的起诉期限已经届满，此时黄庆云已经丧失对涉案被征收拆除房屋土地的权利，在黄庆云没有证据证明拆除行为造成房屋土地之外其他合法权益损失的情况下，对拆除房屋行为提起诉讼，不具有原告资格。一、二审本应对黄庆云的起诉裁定不予立案，或者驳回起诉，受理并作出实体判决不妥，本院予以指正。但鉴于黄庆云申请再审，再审不宜作出对申请人更为不利的裁判，本案不予再审。
综上，黄庆云的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回黄庆云的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 龚 斌
审判员 熊俊勇
二〇一八年十二月二十九日
法官助理 黄宁晖
书记员 陈清玲
