涉农村宅基地房屋拆迁利益民事案件的审理原则与方法
作者｜余冬爱 上海市高级人民法院
来源｜《人民司法（应用）》2016年第22期
涉农村宅基地房屋拆迁利益民事案件，系指农村宅基地房屋拆迁的利益相关人就房屋被拆迁后所取得利益的归属、分割等问题在内部成员之间产生分歧，各利益相关人请求法院就拆迁利益予以确认、分割的民事案件。该类民事纠纷主要集中分布在析产（所有权确认纠纷）、继承（法定、遗嘱继承纠纷）、离婚（离婚后财产分割）等几大类民事案件中。由于涉宅基地房屋拆迁利益民事案件一般诉讼标的额大、诉讼主体多为家庭成员，利益与亲情相互纠葛；同时，由于被拆迁的房屋大多历经几十年，有的甚至是新中国成立前的老宅，居住人员变化大，案情普遍较为复杂；该类案件涉及多重历史与政策因素，对当事人的生产、生活、居住等一系列基本权益保障影响较大，法律适用多元且不够统一，审理难度非常大。本文旨在分析总结涉农村宅基地房屋拆迁利益民事案件审判实务的基础上，提出审理该类案件的基本原则与裁量因素，促进该类案件审理思路和适用法律的统一，切实维护当事人的合法权益。
一、审理涉农村宅基地房屋拆迁利益民事案件的基本原则
（一）标的物有争议时不予处理原则
实践中，由于该类案件所涉及的标的额较大，既包括拆迁安置协议中确定的安置房屋等不动产，也包括以货币形式体现的补偿利益，当事人在与相关拆迁部门签订拆迁补偿安置协议后，被拆迁安置对象中的部分人或唯恐其他人独占拆迁利益，或急于分割拆迁利益，在安置标的物有争议时就诉至法院要求分割拆迁利益。实践中常见情形主要包括：
1、标的物不确定。宅基地房屋拆迁后，安置面积已确定但安置房尚未交付，权益人内部之间要求分割利益，如果仅在拆迁补偿安置协议中确定了补偿安置面积，而房屋尚在建造之中，权益人要求分割份额的，以不予支持为妥。因为被拆迁安置人实际取得的房屋面积与拆迁补偿安置协议确定的房屋面积可能不一致，如果分割了安置面积份额，后续可能还会产生有关房屋溢价款支付、实际超出面积的分割等纠纷。
2、标的物权属不明。实践中，宅基地房屋共有权人曾经就房屋权利归属问题签订过书面协议，但政府主管部门颁发的宅基地使用权证记载的内容与双方之间书面协议确定的权利归属不一致。在房屋被拆迁后，当事人请求分割宅基地补偿安置利益。由于拆迁利益的分割以拆迁前的房屋所有权已确定为前提，当事人主张分割拆迁利益的权属不明时，应先提起权利确认之诉，待权利确定后，法院才可对拆迁补偿利益予以分割。
3、标的物涉及多重法律关系。宅基地房屋拆迁利益分割纠纷大多与继承、析产纠纷交织在一起。当部分继承人与拆迁人签订了补偿安置协议后，一部分继承人提起继承、析产诉讼，另一部分继承人提起请求确认补偿安置协议无效的诉讼时，案件审理的先后顺序应区别对待。如果审理继承、析产诉讼的前提条件是要先确认补偿安置协议的效力，则先审理请求确认补偿安置协议效力纠纷的诉讼，再审理继承、析产诉讼；反之亦然。
（二）宅基地使用权不得重复享受原则
宅基地房屋拆迁利益分割案件中，往往出现部分当事人因继承、婚姻关系等原因在多处享有宅基地房屋权利的情况。若多处宅基地房屋同时遇拆迁，原则上，宅基地使用权所产生的拆迁利益，当事人不应重复享有。土地管理法第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”立法限制农村村民拥有宅基地数量的初衷是减少耕地占用，保护现有耕地。
现实中，农民通过申请获得宅基地是比较常见的方式，但并非唯一方式。农民取得宅基地的方式还包括：
（1）对宅基地房屋进行买卖或行使抵押权而取得宅基地使用权。
（2）因结婚而共同占有宅基地房屋及宅基地使用权。
（3）因继承房屋而取得宅基地使用权等。上述取得宅基地的方式又都隐含着权利人获得两处以上宅基地的可能。从法律层面上讲，土地管理部门可以对已经拥有宅基地的权利人不予批准新的宅基地，也可以对申领了新的宅基地却不退还原宅基地的权利人予以一定程度的制约或处罚，但不能剥夺公民通过合法渠道继受取得的宅基地使用权。
法官应在充分查明客观事实的基础上对拆迁利益的分割区别对待：作为原宅基地使用权申请人之一的婚姻关系的一方、出嫁女，若因结婚、离婚等原因，在新集体经济组织中又重新取得宅基地使用权，则不应享有原宅基地使用权及相关补偿利益。若在其他集体经济组织中未取得宅基地使用权，则享有原宅基地使用权补偿安置利益的相应份额；因继承而取得的宅基地房屋遇拆迁的，继承人应享有宅基地及房屋拆迁补偿安置利益，但户口系城镇户口的继承人原则上只能继承房屋补偿利益。
（三）房地拆迁利益分开计算、独立分割原则
房屋一旦建成，土地与房屋便成为不可分割的整体，“房地一体”是客观事实，因此就有了房随地走、地随房走的观点。由于农村宅基地使用权具有很强的身份属性，同时集体经济组织成员的身份有可能会随着户口迁移等因素而发生变化，若在处理宅基地房屋拆迁利益分割纠纷案件中一味坚持传统的房随地走、地随房走的观念，会面临很多无法解释的困境。譬如，甲原系农村户口，在农村拥有宅基地并建得房屋2间，后甲户籍迁为城镇户口，按照法律规定，甲不应再享有宅基地使用权，但甲对其原来建造的房屋仍然享有房屋所有权。按照“房地一体”的观点，会出现两种推演结果：一是因甲享有房屋所有权，地随房走，故甲应当继续享有土地使用权；二是因甲不再享有宅基地使用权，房随地走，故甲不应当继续享有房屋所有权。显然，依照“房地一体”得出的这两种结果与现行法律的规定不相容。
为拆迁利益分割纠纷案件的处理提供法律上的方便，我们不妨对这种客观上不可分离的事实作出法律上的拟制分离，即从法律层面，对宅基地与房屋进行分别处理和对待，对拆迁利益的补偿对象作类型化分析；对宅基地的申领作过贡献的人（立基人）属于宅基地拆迁利益的享受者，对房屋的建造作过贡献的人（房屋权利人）属于房屋拆迁利益的享受者，二者并行不悖，互不干扰，避免产生逻辑解释的死角，在处理房屋拆迁利益分割案件时，起到条理清晰、泾渭分明之效果。
房地拆迁利益分开计算、独立分割的原因还在于，我国农村的宅基地房屋很多来源于祖传翻建。祖传翻建的宅基地很多要追溯到上个世纪四、五十年代，而那个年代的宅基地立基人大多已经去世，立基人的继承人后来重建、翻建、扩建房屋，兄弟姐妹较多的家庭关系复杂、宅基地使用权人的身份情况、房屋建造的出资情况、房屋建造人的户籍情况等都在不断发生变化。如果不就房屋补偿利益和宅基地补偿利益作分别考虑，当事人之间的利益分割很容易产生失衡；如果仅因当初宅基地使用权人户籍发生变化而不考虑其对房屋建造的出资因素就剥夺其对房屋补偿利益的分割权利，亦属不妥。
（四）安置对象享受相应拆迁利益原则
实践中，拆迁人对动拆迁补偿安置人员的核定一般采用两种方式：一是动迁单位与被拆迁人（以户为单位）签订的房屋动拆迁补偿安置协议中附有安置人员名单。二是房屋动拆迁安置协议中并无相关条款，但动拆迁单位在动迁之初以户为单位制定的“两定表”（即核定人员表、核定面积表）中有相关记载。
因“安置”的本源意思，是出于对被拆迁人“居者有其屋”的保障，即便安置对象对被拆迁房屋无任何财产（对建造房屋有出资）或身份（系房屋的立基人）上的贡献，与被拆迁房屋所依附的宅基地也无任何关联，只要拆迁人在拆迁协议中将其列为安置对象（例如既非宅基地使用权申请人、对建房亦无贡献的媳或婿，离婚后户口未迁出抑或户口也不在该宅基地房屋内，拆迁补偿安置协议仍将其作为补偿安置对象），从保障安置对象的生存权和发展权的角度考虑，法院在分割被拆迁安置人员内部之间利益时，应对拆迁协议中该类安置对象的利益予以充分保护。至于安置对象可分拆迁利益的多寡，法官可综合考虑共同居住年限、结婚时间长短、对拆迁利益贡献大小等多种因素予以裁量。
值得一提的是，安置对象属于拆迁安置协议确定的范围，该协议属于民法上平等主体之间订立的契约关系。相对于被拆迁人之间主张分割拆迁利益的内部关系而言，拆迁人与被拆迁人之间的关系属于外部关系，拆迁人根据现有的拆迁政策将谁列为安置对象并不必然意味着安置对象就完全享有拆迁协议确定的权利份额，因为安置对象可能既非宅基地的立基人，也非农村房屋权利人。于此情形下，安置对象若享受与其他权利人同等的利益，显然亦有失公允。在利益失衡的情况下，可由法官结合具体情况予以调整。
（五）利益平衡原则
审理宅基地动拆迁利益分割案件，是一项复杂的、以法律为基本依据，综合考虑历史沿革、政策、经济、文化、心理、社会发展等多种因素的利益分配过程。当事人之间利益分割一旦失衡，很可能就会引发诸多问题，因此，绝大多数情况下，利益平衡是处理好该类案件的基本原则。法官可以通过对利益本身的大小以及双方承受不利益的能力大小的对比，运用价值比较的方法来解释和适用法律，平衡双方利益关系。
法官在面对具体个案中的多元价值冲突时，需通过个案利益平衡的原则努力实现个案的实质正义。在法律允许范围内，综合考虑主体之间的特定情形、需求、亲情和利益，平衡双方当事人地位优劣，从而确定利益分配及责任承担的比例，以使个案的解决能够兼顾各方的利益。同时，要体现对生存权等特定利益的优先保护（如对安置对象权利的保护）及保护弱者的司法理念。
因该类案件不仅涉及合同法、婚姻法、继承法等民事法律以及土地管理法等行政法律，而且涉及地方性政策和相关的非法律性文件，法律性、政策性极强，法官在处理此类纠纷时要正确处理法律和政策的关系，适用法律时兼顾法律和政策。很多案件中，法官的调查水平和相关政策及文件的收集能力可能直接影响到案件的审理和最终裁决；熟练地掌握、运用拆迁法规，把握好政策尺度，是做好案件调处工作的关键所在。法官要善于将法律适用与政策执行结合起来，善于充分运用多种方式，多管齐下解决纠纷。
二、审理涉农村宅基地房屋拆迁利益民事案件需考量的因素
审理涉农村宅基地房屋拆迁利益分割等民事案件，核心问题主要包括：一是如何认定利益的权利主体；二是如何分割相关利益。在利益分割过程中，需重点把握以下因素。
（一）财产贡献值
财产贡献值，即权利主体的确认。由于宅基地房屋拆迁利益的分割有其自身独特之处，最初农村建房的立基人可能是一人，但随着房屋的不断改建、扩建、翻建，宅基地使用权的实际享有人可能与最初的土地使用权证上的记载存在天壤之别，加之我国宅基地政策不断变迁，现阶段遇拆迁的农村房屋，很多都涉及历史上的土地政策，故应区别对待被拆迁房屋相关权利主体的利益。
法官在案件审理中坚持房地拆迁利益分开计算、独立分割原则基础上，查明对房屋的建造和改造曾有出资行为等贡献的主体，给予被拆迁房屋相关权利主体一定的拆迁利益，符合民事活动中“谁投入、谁受益”的对价原则。比如，不享有农村宅基地拆迁利益的主体（因户口迁出变为城市户口，不再享有宅基地使用权）如对建房有贡献的，可按其出资比例分得相应的房屋拆迁利益，因为对拆迁房屋的补偿主要是对房屋被拆迁后重置成本的补偿。具体到个案中，当事人对房屋的建造作出贡献的大小，应以其提供的证据为判断依据。又如，男方落户女方，如果能够证明男方对于自建房屋投入财力、人力，但由于落户女方未取得宅基地权益登记的，离婚时应当按照其贡献大小分得部分房屋上的拆迁利益。
需要注意的是，在确定房屋所有权的权利份额时，不能仅以出资情况作为确定权利份额的唯一或绝对标准。譬如，一户中父、母、儿子、女儿申请拆老房建新房（老房系父母原先建造，后女儿出资拆老房建新房，但父、母及儿子均未出资），新建房屋遇拆迁（房屋拆迁前，儿子的户口已转为城镇户口，父母也已在房屋拆迁前去世）。儿子为此主张继承父母房屋拆迁利益，女儿以新建房屋系其出资建造，父母及儿子均未出资为由，认为父母不享有房屋产权，故儿子对新建房屋的拆迁利益无继承权。
于此情形下，如果完全按照出资确定房屋产权份额，则会造成女儿对于新建房屋的份额将明显大于作为原老房产权人的父母。这一结果对于原老房产权人的父母不公，因为翻建新房的贡献不应当仅限于出资，还包括共同作出造房决策、建房过程中一定精力的付出、为建房付出的劳务、旧宅拆除的建筑材料用于新房建造等。正是由于经过作为原老房产权人的父母的同意，决定共同翻建新房后，女儿才获得了产权人的地位并能享受动迁利益。
因此，法院对新房拆迁所获得的房屋上的拆迁利益，可在父、母、女儿之间均分的基础上酌情考虑出资情况，酌定三人各自享有的份额。
（二）身份贡献值
宅基地房屋拆迁补偿利益一般由两部分组成，一部分是对房屋重置成本的补偿，一部分是对宅基地的补偿。因我国宅基地使用权特有的身份属性，主体只能是集体经济组织成员，所以身份贡献值（对宅基地的申领和取得作出过贡献的主体）是分割拆迁补偿利益的又一重要标准。身份贡献值，即权利主体的确认。权利主体的确认一般应当以农村宅基地使用权证所记载的权利人，农村宅基地使用权申请表上所列、具备农村宅基地使用权申请条件的申请人，以及该表所列、同样具备前述条件的成年家庭成员为集体土地私有房屋所有权人。以集体经济组织成员这一特定身份作贡献，有可能是新生儿的出生使申请建房时获得批准的宅基地面积和建房面积随之增加，也有可能是因婚姻关系、收养关系等使应建未建建筑面积增加。只要是对宅基地面积的直接增加和应增加但暂未增加作出过贡献，都应当纳入到宅基地拆迁利益享有者的范围，因为宅基地面积的增加与宅基地补偿利益的增加之间是成正比的。
（三）特殊补偿利益
关于特殊补偿利益的分割问题，实践中存有两种不同意见和做法。
一种观点认为，基于补偿利益的特殊性质，如拆迁协议中有明确约定的补偿项目，可按照拆迁利益性质与分配主体之间的关系，决定拆迁利益的归属。如：（1）搬家补助费、过渡期内的临时安置补助费、过渡逾期日起增加的临时安置补助费、拆迁费、奖励费、困难补助费等。因该类费用系对因拆迁生活受影响人员的补助或对积极响应、配合拆迁工作人员的奖励，故应在该类人群中按照权利份额予以分割。（2）独生子女费、大龄青年奖励费等，根据其自身特性应当分别归父母和大龄青年所有。（3）装修补偿费、附属物补偿费等，应归房屋所有人和附属物所有人所有。
另一种观点认为，农村集体土地上建造的私有房屋被拆迁所获得的货币补偿利益（包括搬家补助费、过渡期内的临时安置补助费、过渡逾期日起增加的临时安置补助费、拆迁费、奖励费、困难补助费等），应由所有权利人均等分割。
笔者认为第一种做法比较合理。一是因为货币补偿利益实际包括了临时安置补助费、奖励费、搬家补助费、电话移机费、有限电视拆装费等项目，房屋拆迁过程中，货币补偿利益中有一部分是基于对实际损失人的损失填补，如因电话移机、有限电视拆装等产生的补偿，毫无疑问应当归实际损失人所有。有些被拆迁房屋的所有权人存在多人，甚至出现部分所有权人已死亡的情形，若将此类补偿利益在所有权利人之间均等分割，显失公允；二是因为并非所有的权利人对被拆迁的房屋都享有均等份额（如对房屋建造投人较多的立基人根据其财产贡献值应享有较多的所有权份额），而货币补偿利益中部分补偿利益是基于被拆迁房屋的建筑面积计算而来的（如临时安置过渡费），此类补偿利益应遵循比例原则，按照权利人的权利份额予以分割，在权利人之间均等分割也有失妥当。对于拆迁过程中的特殊损失，根据受损对象、受损原因等因素，依法应补偿给受损对象的合法权利人。对于特殊损失以外的补偿利益项，如系按照被拆迁房屋的建筑面积计算而来，按照房屋所有权人的权利份额予以分割则更为合理。
此外，还存在部分更为特殊的补偿利益，如拆迁部门明确给予的利用自有宅基地房屋从事生产经营活动的被拆迁人一次性停产停业损失补偿。该类补偿利益归实际经营者所有，应从整体拆迁利益中予以剔除。
（四）拆迁补偿安置协议
拆迁补偿安置协议系拆迁人与被拆迁人就农村宅基地房屋被拆迁后的拆迁补偿安置利益所作的书面约定。一般情况下，拆迁补偿安置协议会就被拆迁房屋的下列内容作出约定：
被拆迁房屋所在地、房屋结构、有证建筑面积、宅基地使用权面积；核定应安置建筑面积；房屋建安重置价结合成新的价格；土地使用权基价、价格补贴；货币补偿款；宅基地上的棚舍和其他附属物的补偿款；临时安置补助费、奖励费、搬家补助费、困难补助费、电话移机费、有线电视拆装费等；安置房的结算方法；安置房屋套数及所在地点等。
按照正常的法律程序和法律逻辑，所有的农村宅基地房屋权利人都是被拆迁人，拆迁人应该就拆迁补偿安置的方式和数额与每一个被拆迁人进行协商。但在实际操作中，拆迁人往往会利用被拆迁人之间的矛盾，与部分被拆迁人达成拆迁补偿安置协议以求速战速决。虽然协议中对拆迁补偿的价款、安置面积等都有约定，但很多拆迁协议中都只是对总的补偿价款、安置面积作笼统约定，具体明细是如何计算的在协议中并没有体现。部分拆迁安置协议中只有安置人数的约定，但具体安置人数的指向对象并不明确。
拆迁补偿安置协议对法院审理宅基地房屋拆迁利益分割纠纷至关重要，厘清该协议里的具体利益计算方式更是分割拆迁利益的关键。因此，在确有必要的情况下（如为查清案件所涉安置对象等），法院可以依职权依法追加拆迁人为第三人，以进一步查明案件事实，彻底化解纠纷。
