最高法：诉请确认行政行为无效以规避起诉期限的审查处理
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裁判要旨：
当事人对2015年5月1日之后作出的行政行为可以随时提起确认无效请求，不受起诉期限限制。同时，为避免出现当事人滥用确认无效诉讼请求以规避起诉期限制度的情况，原告一方应当对被诉行政行为属于无效情形举证，被告一方亦可提出证据否定对方主张。人民法院应当对行政行为是否属于无效情形进行审查，认为行政行为属于无效情形的，则不受起诉期限限制；认为行政行为不属于无效情形的，人民法院应当向原告予以释明。经释明，原告变更请求撤销行政行为的，人民法院应当继续审理并审查是否符合撤销之诉的起诉期限规定，超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。
裁判文书：
中华人民共和国最高人民法院
行政裁定书
（2020）最高法行再341号
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：王淑荣。
再审申请人王淑荣因诉吉林省长春市绿园区人民政府（以下简称绿园区政府）确认征补协议无效一案，不服吉林省高级人民法院（2019）吉行终292号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年4月26日作出（2020）最高法行申194号裁定，裁定本案由本院提审，并依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
王淑荣申请再审称：绿园区政府无法提供合法有效的征地审批文件，再审申请人与绿园区政府签订的《住宅房屋附着物征迁补偿协议书》应当为无效，确认行政行为无效之诉不受起诉期限的限制，一、二审裁定适用法律错误。请求撤销一、二审裁定，判令吉林省长春市中级人民法院依法受理此案。
本院认为，王淑荣提起本案诉讼，请求确认其与绿园区政府签订的行政协议无效。本案争议焦点是确认行政协议无效之诉是否受起诉期限限制。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。从上述司法解释可以得出，重大且明显违法的行政行为即无效行政行为，自始、绝对无效，不因时间推移而具有合法效力。当事人对2015年5月1日之后作出的行政行为可以随时提起确认无效请求，不受起诉期限限制。同时，为避免出现当事人滥用确认无效诉讼请求以规避起诉期限制度的情况，原告一方应当对被诉行政行为属于无效情形举证，被告一方亦可提出证据否定对方主张。人民法院应当对行政行为是否属于无效情形进行审查，认为行政行为属于无效情形的，则不受起诉期限限制；认为行政行为不属于无效情形的，人民法院应当向原告予以释明。经释明，原告变更请求撤销行政行为的，人民法院应当继续审理并审查是否符合撤销之诉的起诉期限规定，超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中，案涉《住宅房屋附着物征迁补偿协议书》载明的签订时间为2016年12月15日，再审申请人王淑荣陈述该协议实际签订时间为2017年7月6日，时间节点均在2015年5月1日之后。因此，根据上述司法解释，王淑荣请求确认2015年5月1日之后签订的行政协议无效，不受起诉期限限制。一、二审裁定以王淑荣的起诉超过起诉期限为由，裁定不予立案，适用法律错误，应予纠正。
综上，一、二审裁定不予立案，适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第二项之规定，裁定如下：
一、撤销吉林省高级人民法院（2019）吉行终292号行政裁定；
二、撤销吉林省长春市中级人民法院（2019）吉01行初100号行政裁定；
三、指令吉林省长春市中级人民法院立案受理。
审判长 梁凤云
审判员 张 艳
审判员 杨 迪
二〇二〇年十二月三十一日
法官助理陈默
书记员凌白羽
