最高法院行政庭会议纪要：依据会议纪要提起的履责之诉的审查
声明：本文仅供交流学习，版权归原作者所有，部分文章转载时未能及时与原作者取得联系，若来源标注错误或侵犯到您的权益，烦请告知处理。
◈案情摘要
甲公司、乙公司对某项目进行开发。甲公司与丙公司的主管部门某县城乡建设局签订《转让土地合同》，约定将甲公司的2亩地转让给丙公司。2004年，某市法院终审判决确认前述《转让土地合同》有效，责令甲公司将土地交付给丙公司。甲公司未履行生效判决。2008年该市国土资源局作出的专题会议纪要明确：将该地块与其他的储备地进行置换。2014年该市国土资源局作出信访协调意见，明确对丙公司的解决方案为进行货币补偿或者土地置换。2015年该市国土资源局再次作出信访答复意见，内容同前。因丙公司的诉求一直未予解决，故其向法院提起诉讼，请求该市国土资源局履行土地置换职责。
◈法律问题
当事人是否可以依据会议纪要提起履责之诉？
◈不同观点
甲说：可诉说
一般情形下，会议纪要属于行政机关内部决议，对外不发生法律效力，对当事人的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。但如果会议纪要内容具体明确，具有直接执行力，已经对当事人的权利义务产生实际影响，则属于对外发生法律效力的行政决定。会议纪要议定的事项具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力。会议纪要议定的事项已转化为行政机关的法定职责。行政机关不履行法定职责，属于可诉的行政行为。
乙说：不可诉说
会议纪要系针对有关问题召开专题会议的政府内部决议，在法律性质上属于内部行政行为和过程性行政行为，并未直接对外产生法律效力，属于不可诉的行政行为。行政机关不履行会议纪要法定职责行为，不属于行政诉讼受案范围。
◈法官会议意见
采甲说
会议纪要通常是政府内部的决议，在转化为对外发生法律效力的行政行为之前，不具有法律上的强制执行力，也不会对当事人的权利和义务产生直接影响。行政机关不履行会议纪要确定的义务，通常也属于内部行政行为，不属于行政诉讼受案范围。但是，会议纪要符合以下条件，行政机关不履行会议纪要确定的义务，则属于可诉的行政行为：一是会议纪要内容直接对当事人的权利义务产生实际影响；二是会议纪要内容具体、明确，具有直接执行力。行政机关不履行会议纪要确定的义务，属于可诉的行政行为。
◈意见阐述
一、会议纪要的可诉性分析
会议纪要是行政机关在行政管理过程中形成的规范格式的文书，用于记载和传达行政机关有关会议情况和议定事项。《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五款规定“会议纪要属于公文种类之一，适用于记载会议主要情况和议定事项”。会议纪要具有制作主体法定性、形式规范性、程序正当性等特点，是政府行使行政职权、履行政府职责的重要方式和载体。从历史沿革来看，不同时期会议纪要的适用范围、功能和作用不尽相同。1987年和2000年的《国家行政机关公文处理方法》中会议纪要承载着“传达会议议定事项和精神”的功能。现行有效的《党政机关公文处理工作条例》将会议纪要的功能定位为记载会议主要情况和议定事项。政府或者上级行政机关经常召开会议讨论问题，并以会议纪要的形式确定公民、法人或者其他组织的权利义务，实现政府治理目标。因而，会议纪要作为我国各级行政机关普遍采用的研究解决问题的方式，具有议定事项之功能和作用。司法实践中，因政府会议纪要提起行政诉讼的案件数量日益增多。有关会议纪要是否属于行政诉讼受案范围存在不同认识。一种观点认为，会议纪要属于内部行政行为，不可诉；另一种观点认为，会议纪对当事人的权利义务产生实际影响的，应当纳入行政诉讼受案范围。因此，有必要从理论上对会议纪要是否可诉进行研究和探讨。
（一）会议纪要可诉性的审查标准
从规范意义上分析，会议纪要作为政府以会议形式讨论研究、议定事项的归纳总结，具有一定的内部性和过程性特征。首先，会议纪要的形成过程具有内部性和封闭性，各级政府和有关部门遵循民主集中制原则议定事项。其次，会议纪要的内容具有内部性。会议纪要作为行政机关的公文种类之一，系行政机关的内部工作规程，通常是行政机关集体研究讨论相关事项所形成的内部意向性处理意见，为最终解决某一问题和专项事项提供依据，一般对外不发生法律效力。最后，会议纪要的内容呈现出过程性特征。会议纪要的内容多为处理和解决问题的原则性规定，其作用对象和效力范围仅限于行政系统内部，有待相关行政机关通过后续行政行为加以实施、执行，才能产生外部法律效力，对当事人的权利义务产生实际影响。如前所述，会议纪要应当作为内部行政行为而存在，属于不可诉的行政行为。然而，实践中会议纪要具有多种样态，并未严格遵循上述内部性和过程性行政行为的界限，无论其外在形式抑或实质内容均有可能呈现出外化特征，即内部行政行为外化。依学理分析，内部行政行为外化指内部行政行为的效力反射到外部行政相对人，进而对行政相对人的权利义务产生实际影响，产生效力外化现象。效力外化一般通过行政机关的职权行为或行政权力运作的方式得以实现。若囿于会议纪要的内部性特征，将无法从实质上正确认识和把握会议纪要的性质。为此，需要揭开会议纪要的面纱，探究会议纪要可诉性的审查标准。
会议纪要是否可诉，取决于其是否已经外化并对外发生了法律效力。具体有以下几方面。
1．实质标准：对相对人权利义务产生实际影响
“权利义务受到实际影响”是判断会议纪要外化和可诉性的实质标准。《行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《行政诉讼法》第十二条第一款第十二项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，有权提起行政诉讼。
《行政诉讼法司法解释》第一条第二款第六项规定，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼的受案范围。由此可知，判断行政行为是否可诉的标准是行政行为是否侵犯行政相对人的合法权益，是否对行政相对人的权利义务产生实际影响。一般情形下，会议纪要的内容属于行政机关内部管理事项，仅在行政机关内部适用，尚未对外发生法律效力，不具有可诉性。最高人民法院裁判要旨中指出：“会议纪要的性质主要是针对会议进行情况以及最后结论的记录，本身并不对外发生法律效力，亦不具有可诉性。但会议纪要具有确定某一行政事项如何处理的初步意见，因此具有证据意义。”“会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于行政机关通过集体讨论的方式就特定事项形成的内部意见或工作安排，不直接对外产生法律效力。”【《广州市海龙王投资发展有限公司诉广东省广州市对外经济贸易委员会行政处理决定上诉案》，载《最高人民法院公报》2002年第6期】如果会议纪要内容已经突破内部行政行为的界限，直接对行政相对人的权利义务产生影响，则认定该会议纪要已经实现效力外化，表明该行政行为已经由内部性和过程性行政行为转化为外部、终局性行政行为，从而具有可诉性。
2．内容要件：具体、明确、具有可执行性
会议纪要的内容具体、明确、具有可执行性是其可诉性的前提和重要标准。法律规范规定的抽象的权利义务只有转化为个人具体的权利和义务，它的法功能才能得以实现。如果会议纪要的内容指向特定对象和特定事项，则可认定该内容具体明确。若会议纪要的内容仅提供了处理问题的原则和方法，未指向特定对象或者未针对特定事项，没有对具体问题作出最终决定，则可认定会议纪要内容并不具体明确，并未产生外化效力，不具有可诉性。司法实践中，法院将“是否针对特定对象和特定事项作出决定”作为会议纪要是否可诉的重要审查标准。在吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案中，最高人民法院裁判要旨认为：“会议纪要针对特定主体就特定事项作出决定，且明确要求执行，不属于抽象行政行为，而是一种可诉的具体行政行为。”此外，一个具有外部效力的会议纪要还应当具有确定力、拘束力和执行力。如果会议纪要的内容为建议或者指导性质的意见，仅具有引导和参考功能，不具有执行力，不能被直接实施或者执行，那么该会议纪要也无法实现实质外化，因而也不具有可诉性。
实践中，政府作出会议纪要后，各职能部门为落实该会议纪要，应当作出相应的行政行为。会议纪要是否可诉应以对当事人权利义务产生影响的标准加以判断。如果会议纪要的内容具体、明确，且对相对人的权利义务产生实际影响，那么会议纪要和其他行政行为均可诉。如果会议纪要的内容仅为内部文件，仍需要相关职能部门在职权范围内作出行政决定，则会议纪要不可诉，当事人可以针对职能部门的行政行为提起诉讼。
（三）将外化的会议纪要纳入行政诉讼受案范围的正当性分析
1．是保护公民、法人和其他组织合法权益的需要
会议纪要形式上仅属于内部行政行为，但是，如果实质上具有外部法律效力，对外部当事人的权利义务已经产生实际影响。此时，仅仅从形式上认定该会议纪要属于内部行政行为不可诉，将无法实现对权利义务已经受到会议纪要不利影响的公民、法人或者其他组织合法权益的有效保护。依据“有权利必有救济”的基本理念，行政相对人的合法权益有可能受到会议纪要的损害时，有权提起行政诉讼寻求救济。一是从形式要件，二是从实质要件看会议纪要的性质，从而确认其是否属于行政诉讼的受案范围，符合《行政诉讼法》的立法宗旨判断行政行为可诉性的法定标准，有利于解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权，有效防止行政机关借会议纪要之名逃避司法监督。
2．与成熟性原则相契合
将已经外化的会议纪要纳入行政诉讼受案范围符合成熟性原则的要求。当会议纪要发展到足以对行政相对人的合法权益产生影响的阶段，即可认定将其纳入行政诉讼受案范围的时机已经成熟。为了实现行政管理目标，行政主体依据法律实施一系列行政行为。日本学者远藤博也、盐野宏教授等提出行政过程论，即“为了实现一定的行政目的，行政主体依据法律实施一系列的行政行为或其他行为而构成的过程”。【江利红：《行政过程论在中国行政法学中的导入及其课题》，载《政治与法律》2014年第2期】鉴于行政活动是一个动态的、全面的行为过程，过程性行政行为与外部行政行为界限并非泾渭分明，引入成熟性原则对某一行为是否可诉加以判断则显得十分有必要。“法律不保护权利上的睡眠者”，法律不允许过于迟延地请求法律救济，但是过早地请求法律保护同样不被允许。司法活动具有事后性，只有在行政行为作出后，司法才可以介入。司法过早对行政行为进行审查将影响行政权的正常运行。从域外经验来看，美国将行政成熟原则作为是否启动司法审查的标准，即行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟的程度，才能允许进行司法审查。【王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1995年版，第642页】《日本行政诉讼法》规定：“只要没有达到对当事人的权利义务作出最终决定的终局阶段，便不承认其具有处分性，也就是尚未成熟到可由法院进行审查的阶段。”【杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第730页】不仅是美国、日本，各国法院在审查行政行为时都将成熟性原则作为重要审查因素。成熟性原则旨在避免法院过早进行裁判，既发挥司法对于行政的监督功能，又要给予行政权足够的尊重，充分保障行政权的有效行使。具体到法院针对会议纪要的审查，如果会议纪要的内容有关事实问题和法律问题并没有明确结论，当事人的权利义务仍处于待定状态，说明该行政行为仍属于内部行为、过程性行为和不成熟行为，不具备司法审查的前提条件。当会议纪要发展到足以对行政相对人的权利义务产生影响的阶段，即可认定将其纳入行政诉讼受案范围的时机已经成熟。
二、政府应当履行会议纪要确定的职责
（一）会议纪要属于政府履行法定职责的渊源
传统行政法将法定职责中“法”严格限定在成文法范围内。为了有效回应行政权的不断扩展和行政活动的日益复杂化现实，法定职责中“法”的外延被不断扩展。具体包括：（1）法律、法规、规章明确规定的履行义务。“职权法定”是现代行政法的基本原则，法律、法规、规章自然是行政主体履行法定职责的最主要来源。（2）规范性文件规定的履行义务。为了行政管理的需要，行政机关在法律法规授权的范围内制定大量可以反复适用的规范性文件。行政机关的这种自我约束契合给付国家时代对积极行政的需要。此类规范性文件也属于法定职责来源。（3）先行行为引起的履行义务。先行行为的义务是指行政机关因自己的行为导致产生一定危害结果的危险而负有采取积极措施防止危害结果发生的行政义务。对先行行为的审查不在于此行为是否违法，而在于先行行为产生的结果是否超出了合理的范围并且增加了行为之外的危险。【参见梁凤云：《新行政诉讼法逐条注释》，中国法制出版社2017年版，第575页】（4）基于行政协议、行政承诺等合意行为而产生的履行义务。随着服务政府、合作行政理念等新行政法理念的兴起，行政机关纷纷通过行政协议等推动公私合作治理。从行政相对人的信赖利益保护和“允诺禁止反言”的原则出发，行政机关据此作出的行政行为应当视为法定职责来源。（5）根据上级行政机关指令产生的义务。【最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》，人民法院出版社2018年版，第425页】司法审判实践中对此问题已基本形成共识。面对原告的诉求，若严格遵循法定职责的单一认定标准，往往难以找到与之吻合的法定职责条款，增加了法院对法定职责判断的难度。将法定职责的来源扩展至上述范围更有利于实现司法监督职能，更符合保护公民、法人和其他组织合法权益的诉讼目的。最高人民法院裁判要旨中指出：““法定职责”的渊源甚广，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及“三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。”【参见最高人民法院（2018）最高法行再205号行政裁判书】将会议纪要等作为政府履行法定职责的来源既回应了公共行政的变迁，亦能满足司法实践需要，保护行政相对人的合法权益。会议纪要议定的事项由此转化为政府的法定职责。因此，政府应当遵循法定程序依法及时履行会议纪要确定的职责。
（二）政府基于信赖利益保护应当履行会议纪要确定的职责
会议纪要实质外化后成为对外发生法律效力的外部行政行为，由此具备了行政行为的效力内容，即具有公定力、确定力、拘束力和执行力。会议纪要议定的事项具有法定效力，一经作出就具有相对稳定性，非经法定事由和法定程序不得随意改变、撤销或者否定其效力。会议纪要对于行政主体和行政相对人都具有拘束力，双方必须遵守，行政主体负有遵守承诺和保障其实现的义务。
诚信原则作为私法领域的“帝王条款”同样适用于行政法律关系。发轫于德国的信赖保护原则是诚信原则在行政法领域的具体体现，该原则对于保障人权、维护法的安定性、实现实质的行政法治等方面发挥着不可替代的作用。【参见张树义：《行政法学》，北京大学出版社2014年版，第35页】信赖保护原则是指政府应当守信，不得随意变更行政行为或行政承诺。行政相对人基于对于政府的信任而取得的信赖利益应当予以保护。该原则源自法的安定性原理，要求行政机关的行政行为具有稳定性，不得朝令夕改，以维持正常法律秩序，保护行政相对人由此取得的信利益。信赖保护的适用需要具备以下条件：一是符合依法行政原则。根据《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）规定，诚实守信是依法行政原则的六项基本要求之一，属于依法行政原则之下的二级原则。政府作出承诺必须首先符合合法行政的要求，不得损害国家利益、公共利益和他人合法权益，否则承诺内容无效。因无效承诺造成利害关系人损失的，依法赔偿损失。二是具有信赖基础。即行政机关已经作出行政行为，这是信赖保护的前提和基础。三是具有信赖表现。行政相对人基于对行政机关的信任，在客观上从事了某种行为。四是信赖利益值得保护。行政相对人合法取得的信赖利益值得保护。反之，行政相对人采取欺诈、贿赂、提供虚假材料等方式取得的利益不予保护，行政机关超越法律规定给予行政相对人的非法利益不予保护。信赖保护原则要求行政行为具有明确性和可预测性。行政行为一经作出，即被推定有效。行政相对人基于行政机关的信任而取得的信赖利益应当受到保护。行政机关不得随意改变、撤销已经生效的行政行为。如果行政机关违背承诺或者改变其行政行为，由此造成行政相对人损失的，应当承担相应责任。诚实守信是政府依法行政的基本要求，要在坚持依法行政的前提下信守承诺。政务诚信是社会信用体系建设的核心和关键，对于提升政府公信力，弘扬诚信文化，引领带动全社会形成诚实守信的良好氛围具有重大意义。政府基于诚实守信原则和信赖保护原则应当履行会议纪要所确定的职责，自觉履行该行政所课予的义务，以保障行政相对人对该行为的信赖利益。本案中，丙公司作为行政相对人，对专题会议纪要等产生信赖，这种信赖利益因其正当性应当受到保护，某市国土资源局应当对其进行安置。
三、有关会议纪要的履责之诉审查标准
政府及其工作部门未履行会议纪要议定的义务，构成不履行法定职责。在此情形下，当事人有权通过行政诉讼寻求救济。
《行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，公民、法人或者其他组织有权提起行政诉讼。认定不履行法定职责，需要满足以下四个要件：一是行政机关具有相应的法定职责；二是当事人具有实体法上的请求权基础，行政机关不履行法定职责侵害或者有可能侵害当事人的合法权益；三是当事人向行政机关提出请求；四是行政机关不作为，不答复也不履行义务。从大陆法系的法律规定来看，履责之诉从诉讼类型上分析属于课以义务诉讼。课以义务诉讼是一种经典的诉讼类型，指原告请求法院就行政机关的拒绝行为、停止作出行政行为作出特定的、具体的行政行为的诉讼类型。【参见梁凤云：《行政诉讼法司法解释讲义》，人民法院出版社2018年版，第178页】域外许多国家对课以义务诉讼予以明确规定。在德国，义务之诉是指原告要求法院判决被告作出其拒绝作出或停止作出的行政行为，一般针对授益性行政行为提起义务之诉。义务之诉又可划分为对行政机关拒绝作出某行政行为的决定所提起的拒绝性决定之诉，对行政机关的不作为提起的不作为之诉以及要求法院判决行政机关对原告作出答复的答复之诉。【参见［德］弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第204～208页】德国提起课以义务之诉需要具有以下四个要件：一是被告适格。行政机关负有义务性。二是原告具有请求权基础。属于原告的主观权利（并非纯粹的经济利益或者法律反射）可能受到了被诉行政行为的侵害。原告可以引用一项法定请求权规范，而且该规范可证明原告就是可能的受益者。三是权利侵害。若原告对行政行为具有请求权，行政行为对原告所申请的行政行为的拒绝或停止行为具有违法性。行政机关的拒绝行为违反了某项支持请求权的法律规范，即属于违法。四是裁判时机成熟。作出履行判决之前需要裁判时机成熟，即所有事实和法律上的前提皆已具备。一般情况下，裁判时机是否成熟取决于行政机关。法院应当审查并且在必要时创造所有事实和法律上的条件，促使对法律纠纷的裁判时机成熟。【参见［德］弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第244、289、402、439、433页】
《行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《行政诉讼法司法解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”法院如何确定行政机关履行法定职责的内容是履行判决中一个关键问题。针对原告提出的履行法定职责的诉讼请求，基于行政诉讼权利保护有效性和彻底裁判原则，具体判决为首选方式。如果所有的事实和法律前提条件均已具备且行政机关无裁量余地，法院应当作出具体判决，直接判决行政机关在一定期限内作出原告所申请的行政行为。具体判决能够切实回应原告诉讼请求，减少当事人诉累，避免“程序空转”，实质化解行政争议，为行政相对人提供积极、有力、直接的保障机制。正如我国台湾学者所言，“由行政法院直接判决行政机关必须做成一定内容之行政处分，对当事人而言，可免去不精确之苦，也可防患行政机关假借事实调查而绝对反攻，从而就国家总体资源之配置而言系属有效设计。”【章志远：《司法判决中的行政不作为》，载《法学研究》2010年第5期】倘若行政机关还有裁量空间，尚需行政机关进一步调查或者裁量的，表明裁判时机尚未成熟，法院应当尊重行政机关的“首次判断权”，作出答复判决，判决行政机关重新作出处理决定。本案中，会议纪要的内容明确具体，具有可执行性，国土资源部门未依法履行土地置换的职责。由于该块土地已经建设使用，土地置换的客观条件发生变化，法院应当作出具体裁判，判决行政机关履行土地置换的法定职责，以另外合理的土地与丙公司进行置换，或者以货币方式对其进行合理补偿。法院的判决方式具有局限性，不能直接替代行政机关作出行政行为，行政机关应当自觉履行生效判决。
