最高法院:以划拨土地投资订立的合作开发房地产合同是否有效?
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裁判要旨
土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。
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案情简介
一、再审申请人云南红华实业集团房地产开发经营有限公司（以下简称红华房开公司）因与被申请人云南红亚机械有限责任公司（以下简称红亚机械公司）合资合作开发房地产合同纠纷一案，不服云南省高级人民法院（2019）云民终233号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
二、红华房开公司申请再审称，（一）虽然案涉《合作开发协议》涉及的A-（4）-10地块为划拨用地，但变更土地使用权性质并以变更后的土地使用权出资属红亚机械公司的合同义务，不属于未经批准以划拨土地使用权作价出资开发房地产情形。二审判决以划拨土地使用权出资违反法律的禁止性规定为由认定《合作开发协议》无效，认定事实及适用法律错误。即使案涉协议中关于划拨地块的约定被认定无效，也不影响非划拨地块部分的效力，二审判决认定协议整体无效，适用法律错误。（二）案涉《合作开发协议》合法有效，红亚机械公司未按约搬迁旧厂区及将案涉地块用于项目开发，致使合同目的不能实现，构成根本违约，红华房开公司依法有权要求红亚机械公司赔偿可得利益损失。二审判决以合同无效为由，未支持红华房开公司关于可得利益损失的诉请，属于适用法律错误。红华房开公司依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项的规定申请再审。
三、红亚机械公司提交意见称，二审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回红华房开公司的再审申请。
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法院观点
最高人民法院经审查认为，一、关于案涉《合作开发协议》是否有效的问题
红华房开公司与红亚机械公司于2009年7月22日签订《合作开发协议》，约定对登记在红亚机械公司名下的B-（3）-2、F-（1）-96、A-（4）-10三宗土地进行合作开发，开发工作以红华房开公司资质组织实施，红亚机械公司以每亩土地25万元作价计入开发成本，开发完成后所得利润按红华房开公司占60%、红亚机械公司占40%的比例进行分配等。前述协议约定用于房地产开发的三宗土地中，A-（4）-10地块的性质为划拨用地，至今未经有批准权的人民政府批准用于房地产合作开发。二审法院依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条关于“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效”之规定，认定案涉《合作开发协议》无效，具有事实和法律依据。《合作开发协议》中约定的系针对红亚机械公司厂区土地进行联合整体开发，在红亚机械公司旧厂至今未能搬迁的情况下，红华房开公司主张协议中涉及的另两块非划拨性质土地可以单独或分片进行房地产项目开发，《合作开发协议》为部分有效、部分无效，缺乏事实和法律依据，二审法院未予支持并无不当。
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裁判结果
综上，红华房开公司的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项规定的情形。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百九十五条第二款规定，裁定如下：驳回云南红华实业集团房地产开发经营有限公司的再审申请。
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案件来源
《云南红华实业集团房地产开发经营有限公司合资、合作开发房地产合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书》【最高人民法院（2019）最高法民申4745号】
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延伸阅读
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裁判要旨：土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。
法院观点：最高人民法院认为，根据查明的事实，案涉当事人在签订的《合作协议书》中约定，物理研究所提供院内自有土地（石景山玉泉路19号乙大院，该土地为国家划拨用地），天泰公司提供资金共同修建科研配套综合楼；建成后将由天泰公司和科远公司共同经营或按照一定比例分配使用权。案涉配套综合楼竣工后，天泰公司得到配套综合楼B、C座的使用权，作为公寓经营。科远公司得到配套综合楼A座的使用权，作为酒店经营；首层、二层由天泰公司和科远公司按照7：3的比例分得使用权；地下一层车库由天泰公司和科远公司共同管理。一、二审判决认定物理研究所与天泰公司、科远公司签订的《合作协议书》符合房地产合作开发合同的特征依据充分。由于物理研究所未经有批准权的人民政府批准，以无偿使用的划拨土地作为投资与他人合作开发房地产并共同分享利益，改变了划拨土地的公益用途。一、二审判决依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条的规定认定《合作协议书》无效，适用法律正确。天泰公司的再审申请理由不能成立。综上，天泰公司的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定的情形。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款的规定，裁定如下：驳回中房集团山西天泰房地产开发有限公司的再审申请。
案件来源：《中国科学院高能物理研究所与中房集团山西天泰房地产开发有限公司、北京科远总公司确认合同无效纠纷申诉、申请民事裁定书》【最高人民法院（2016）最高法民申3120号】
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裁判要旨：以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产，起诉前经有批准权的政府部门批准，法院认定合同有效。
法院观点：最高人民法院认为，“关于红花岗区粮食局和铁路联营公司、电力房开公司、有线电视中心之间是何法律关系的问题。根据四方于1995年3月14日签订的《联合建房协议》、此四方与城建公司于1994年5月7日签订的《联合协议》以及1994年5月原遵义市城市规划管理局办理《建设用地许可证》的意见，红花岗区粮食局出地，铁路联营公司、电力房开公司、有线电视中心出资，在原红花岗区粮食局使用的土地范围内，四方联合修建办公楼等房屋，并各自所得一定的房屋建筑面积。因此，红花岗区粮食局和其他三方之间应为合作开发房地产合同关系。虽然原红花岗区粮食局使用的土地为划拨用地，但1994年5月原遵义市城市规划管理局为涉案项目办理了《建设用地许可证》，1995年4月29日原遵义市人民政府作出了《16号批复》，同意将该土地划拨给红花岗区粮食局等四单位共同使用修建综合楼及职工宿舍。这表明使用该划拨土地修建房屋的行为已经获得了政府部门的批准。根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释（2005）5号）第十六条的规定‘土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效’，《联合建房合同》、《联合建房协议》和《联合协议》均为有效。故城建公司主张1993年1月3日《联合建房合同》无效、一审和二审认定联建关系违反最高人民法院法释（2005）5号文第十六条规定的申请再审的理由不成立。红花岗区粮食局和铁路联营公司、电力房开公司、有线电视中心之间的合作开发房地产合同关系为民事法律关系，其性质不受行政行为的影响，故城建公司关于《16号批复》属行政行为，红花岗区粮食局和铁路联营公司、电力房开公司、有线电视中心之间只能是拆迁与被拆迁的法律关系的申请再审的理由不成立。”
案件来源：《遵义市红花岗区商务局与遵义城建建筑工程有限责任公司委托代建合同纠纷申请再审民事裁定书》【最高人民法院(2015)民申字第371号】
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裁判要旨：未经批准以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作建房，建房目的是合作双方自用且不改变划拨土地性质，法院认定合同有效。
法院观点：最高人民法院认为，“中国银行股份有限公司武汉宝丰支行与武汉中南汽车修造有限公司、武汉中合信达投资有限公司合资、合作开发房地产合同纠纷申请再审民事判决书[最高人民法院(2014)民提字第187号]认为，“《合作建房合同》性质。从《合作建房合同》的签约主体看，是由中南汽修厂（甲方）和中行宝丰支行（乙方）签订于1993年4月22日，签约当时的合同主体分别为国有企业和国有金融机构，均非房地产开发企业，不具备房地产开发经营资格。从合同的内容看，双方约定由甲方出地，乙方出资金合作建设十二层综合办公楼，建成后双方5：5分配综合办公楼为各自办公使用。合同还约定，综合办公楼建成后，甲方负责为乙方办理产权转让手续。签约时，讼争土地登记为工业用途的划拨土地。中南汽修厂以对其生产办公楼进行改造为由，办理了立项、报建、规划等手续。从合同目的看，中南汽修厂是为实现企业办公楼的改造，采取融资方式合作建房，并约定房屋建成后按照5：5比例分配办公用房。涉案十二层综合办公楼建成后，双方于1997年底依照约定比例对讼争办公楼实际进行分配，中行宝丰支行占有使用至今，至此，订约目的基本实现。综上，《合作建房合同》约定中南汽修厂出地、中行宝丰支行出资，双方合作改造中南汽修厂老旧综合办公楼并按5：5分配重建新房的主要内容，体现了合作建房双方共同出资、共担风险、共享利益的法律特点，但合作建房目的是为改造中南汽修厂老旧办公楼以部分由划拨用地使用权人自用及部分交由中行宝丰支行使用，而非擅自变性为开发项目以售房等开发行为获益，故合同性质应认定为在国有划拨土地上的合作建房合同。……可见，双方在《合作建房合同》中的有关约定内容，尽管不甚详尽，但并未违反法律、法规强制性规定。从合同履行情况看，双方履行了申请综合办公楼项目改造报批、开工建设审批、国有资产管理审核、申领房屋土地权证等行政审批手续；并无规避法律规定，违反城市整体规划或项目规划，偷逃出让金或国家税款等违规行为，也不存在擅自变更讼争建设项目占地的划拨性质，或违背划拨土地用途，擅自将划拨土地用于房地产开发，损害国家利益或社会公共利益等违法行为。时至今日，双方订立的合建合同基本履行完毕，中行宝丰支行已实际转移占有分配房屋18年余，讼争标的物－综合办公楼的房屋产权证、土地使用权证也均已办妥，尚余双方共同为中行宝丰支行分配房产办理相关房屋产权、土地使用权转让手续等合同义务，双方应当继续遵循诚信原则，按照订约目的，严守国家法律规定，为履行后续合同义务作出具体安排并实际履行，不能因为后续合同义务未履行完毕而反推在前订立的民事合同无效。据此，本院认为合作建房合同有效，双方应循诚信原则，依照《合同法》、《城乡规划法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律、法规相关规定，为中行宝丰支行分配房屋办理房产证和土地使用权证。”
案件来源：《中国银行股份有限公司武汉宝丰支行与武汉中南汽车修造有限公司、武汉中合信达投资有限公司合资、合作开发房地产合同纠纷申请再审民事判决书》【最高人民法院(2014)民提字第187号】
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裁判要旨：未经批准以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产，进行经济适用房开发建设，法院认定合同有效。
法院观点：最高人民法院认为，“（一）关于锦寓公司与李宇隆所签合同的效力问题。锦寓公司与南阳市东峰生化厂（以下简称东峰厂）签订的《联合开发协议》性质上应属于合资、合作开发房地产合同。东峰厂以其所有的国有划拨土地使用权与锦寓公司合作进行经济适用房开发建设，不违反法律、行政法规的强制性规定。此后，双方通过签订《企业并购协议》《经营合作补充协议》以及东峰厂和锦寓公司签订的转让协议，对《联合开发协议》的内容作了重大变更，实质上将案涉土地使用权转让给了锦寓公司。由于案涉土地已经办理了国有土地使用权出让手续，且锦寓公司已于2011年4月取得了国有土地使用权证。因此，依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十二条的规定，《经营合作补充协议》可以按照补偿性质的合同处理。故二审判决关于合同性质的认定并无不妥。《经营合作补充协议》系双方当事人真实意思表示，也不存在违反法律、行政法规强制性规定的情形，应认定为有效。锦寓公司关于转让行为违反法律规定，涉嫌犯罪，双方所签合同无效等申请理由，缺乏事实和法律依据，不应予以支持。”
案件来源：《河南省锦寓置业有限公司与李宇隆合同纠纷申请再审民事裁定书》【(2015)民申字第2699号】
