行政机关作出行政行为所依据的法律、法规必须明确具体，不能仅作出笼统表述
导语
行政行为的作出必须基于现有的法律依据，即“法无授权不可为”。除了“有法可依”之外，行政行为所依据的法律、法规还必须是明确具体的。因为只有这样，相对人或者利害关系人才能明确知道行政机关依法行政的法律依据，从而才能有针对性地进行权利救济。
本案中，富民水电有限公司（本案原告）要求撤销瓜州县政府（本案被告）《关于撤销对富民水电有限公司国有土地使用证的决定》的请求。瓜州县政府作出的被诉撤销决定载明，该行政行为的法律依据包括了《中华人民共和国行政许可法》第六十九条。但是，第六十九条共有四款规定，其中第一款有五项规定，然而被诉撤销决定却并未具体引用到该条的款、项，而只是笼统的表述为第六十九条。这种情形便属于适用法律错误。
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01
裁判要旨
作为对外发生法律效力的行政行为，其所依据的法律、法规必须是明确具体的，相对人或者利害关系人才能明确知道行政机关依法行政的法律依据，涉及侵犯其合法权益时，也才能有针对性地进行权利救济。为此，适用法律正确也即行政行为适用法律的依据准确，一般包含两个方面的内容，一是在适用到具体法律、法规或者规章条款时，如果有多个条、款、项、目的，应当引用到具体的条、款、项、目。反之，则属于适用法律错误。二是行政行为认定的事实应当符合适用法律的构成要件。本案被上诉人瓜州县政府作出被诉撤销决定的法律依据是《中华人民共和国行政许可法》第五十七条、第六十九条，以及《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地登记规则》第十一条的规定。《行政许可法》第五十七条规定的是同一事项申请行政许可的按照许可申请的先后顺序作出准予行政许可决定；该法第六十九条有四款规定，其中第一款有五项规定，但是被诉撤销决定并未具体引用到该条的款、项，而只是笼统的表述为第六十九条，属于适用法律错误。经庭审查明，瓜州县政府并无证据证明上诉人是通过欺骗、贿赂等不正当手段取得国有土地使用权证的，瓜州县政府虽然有权依照《行政许可法》和《土地管理法》对辖区内国有土地的使用权进行管理和调整，但是其行使职权时调查认定的事实与适用的法律法规的构成要件并不一致。据此，本案被诉撤销决定未准确适用法律，属于适用法律错误。
案号：（2017）甘行终206号
02
裁判文书
甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
上诉人（原审原告）瓜州县富民水电有限责任公司。
被上诉人（原审被告）瓜州县人民政府，地址：瓜州县县府大道51号。
被上诉人（原审第三人）瓜州县榆林河水电有限责任公司，住所地：瓜州县锁阳城镇榆林河。
上诉人瓜州县富民水电有限责任公司（以下简称：富民水电公司）因诉瓜州县人民政府（以下简称：瓜州县政府）土地行政撤销一案，不服甘肃省张掖市中级人民法院（2016）甘07行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院认为，原告富民水电公司要求撤销瓜州县政府《关于撤销对富民水电有限公司国有土地使用证的决定》的请求，属于人民法院行政诉讼受案范围，原告有权以其名义提起本案行政诉讼。
关于原告认为第三人持有的土地使用权证的土地使用者是榆林河电站，而非榆林河水电站，被告及第三人认为榆林河电站、榆林河水电站是同一单位，只是在登记书写时错误，第三人也认可在瓜州县境内没有榆林河电站这个企业，从榆林河水电站改制批复后面附的安西县榆林河电站文件安榆电（1998）01号关于呈报《关于出售榆林河电站的方案》的报告及安西县电力局转报县政府的《榆林河水电站改制方案》的报告书写可以看出榆林河电站与榆林河水电站是一个单位即榆林河水电站。
关于原告认为第三人取得的土地在改制方案中、及榆林河电站清产核资的报告第三项中不包括该土地，在改制方案及清产核资报告中资产评估情况中所列的都是减少的八项资产，并不是清理出来的现有的资产，榆林河水电站原有资产扣除负债、政策性剥离的款项后，水电站尚余净资产56.64万元，优惠30%出售，出售价格为40万元。根据安政发（1998）第077号《关于榆林河水电站改制方案的批复》第三条“榆林河水电站使用的全部国有土地，在不改变土地使用现状的前提下，采取政府无偿划拨，改制后的企业有偿使用的办法处理，由土管部门办理土地使用手续”，根据原安西县榆林河水电站的申请，瓜州县人民政府于1998年给第三人颁发安国用（1998）字第0042号《国有土地使用权证》，该证中包括耕地、居民点及工矿业用地、宅基地、交通用地、水域、未利用地土地总面积446.7亩。瓜州县电力局2007年7月19日向瓜州县政府报告申请办理蘑菇台土地确权登记手续，2007年7月26日富民水电公司向瓜州县国土资源局提出申请，申请办理蘑菇台土地确权登记手续，瓜州县人民政府于2007年7月向富民水电公司颁发瓜国用（2007）第0318号《国有土地使用权证》。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”之规定，被告在给第三人榆林河水电公司1998年颁发《国有土地使用权证》后又在同一宗土地上给原告颁发《国有土地使用权证》，被告瓜州县政府在发现错误后，依职权撤销了颁发给富民水电公司瓜国用（2007）第318号《国有土地使用权证》，且在庭审中原、被告及第三人均认可给原告颁发的土地使用权证载的土地在给第三人颁发的土地使用权证范围内，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定，有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权可以撤销行政许可：（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被告作出撤销原告的瓜国用（2007）第0318号《国有土地使用权证》的决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的该项诉讼请求不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告瓜州县富民水电有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人富民水电公司不服一审判决上诉称，一、被上诉人瓜州县政府没有出示证据证明榆林河水电公司持有的国有土地使用证的合法性，一审法院对此问题未予查清，单凭原审第三人出示的土地使用权证撤销上诉人的国有土地使用证，证据不足。二、被上诉人瓜州县政府给榆林河水电公司颁发的国有土地使用证没有法律依据，应当予以撤销。被上诉人瓜州县政府以《安西县榆林河水电站改制方案》为依据，通过划拨方式给第三人办理国有土地使用权证，但是《改制方案》中没有将耕地列在改制对象，县政府将耕地无偿划拨给该公司违反《土地管理法》第五十四条关于划拨方式取得的土地，一审法院对该文件未予审查而是直接适用错误。在给该公司的颁证过程中，1998年4月榆林河电站更名为榆林河水电有限责任公司，颁证应当是改制后的企业名称，而不是原名称。三、被上诉人瓜州县政府撤销上诉人的国有土地使用权证未进行听证，撤证程序违法。依据《行政许可法》第47条的规定，被上诉人瓜州县政府在作出撤销决定前没有保障上诉人的听证权利，属于程序违法。综上，请求撤销一审判决，被上诉人承担案件的诉讼费。
03
裁判意见
本院认为，依照依法行政原则的要求，行政机关对自己或者所属部门作出的违法行政行为，有权亦有职责加以纠正。从本案查明的事实看，涉案土地被原安西县政府于1998年给榆林河水电公司颁发了安国用（1998）字第0042号《国有土地使用权证》，在同宗土地上，瓜州县政府又于2007年给富民水电公司颁发了瓜国用（2007）第0318号《国有土地使用权证》，导致涉案土地上存在“一地两证”情形，作为颁证机关瓜州县政府及其所属的土地管理部门在办理土地登记过程中未尽审慎审查义务，未能发现在涉案土地上已经给原审第三人榆林河水电公司颁发了国有土地使用权证的事实，导致给上诉人再次土地登记和颁证的发生，故被上诉人瓜州县政府有权就其违法行政行为加以纠正。作为对外发生法律效力的行政行为，其所依据的法律、法规必须是明确具体的，相对人或者利害关系人才能明确知道行政机关依法行政的法律依据，涉及侵犯其合法权益时，也才能有针对性地进行权利救济。为此，适用法律正确也即行政行为适用法律的依据准确，一般包含两个方面的内容，一是在适用到具体法律、法规或者规章条款时，如果有多个条、款、项、目的，应当引用到具体的条、款、项、目。反之，则属于适用法律错误。二是行政行为认定的事实应当符合适用法律的构成要件。本案被上诉人瓜州县政府作出被诉撤销决定的法律依据是《中华人民共和国行政许可法》第五十七条、第六十九条，以及《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地登记规则》第十一条的规定。《行政许可法》第五十七条规定的是同一事项申请行政许可的按照许可申请的先后顺序作出准予行政许可决定；该法第六十九条有四款规定，其中第一款有五项规定，但是被诉撤销决定并未具体引用到该条的款、项，而只是笼统的表述为第六十九条，属于适用法律错误。在庭审过程中，被上诉人瓜州县政府辩称系依据该法第六十九条第二款作出的被诉具体行政行为。第六十九条第二款规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”经庭审查明，瓜州县政府并无证据证明上诉人是通过欺骗、贿赂等不正当手段取得国有土地使用权证的，瓜州县政府虽然有权依照《行政许可法》和《土地管理法》对辖区内国有土地的使用权进行管理和调整，但是其行使职权时调查认定的事实与适用的法律法规的构成要件并不一致。据此，本案被诉撤销决定未准确适用法律，属于适用法律错误。
按照正当程序的基本要求，行政机关在作出对行政相对人或者利害关系人不利的行政决定之前，应当告知并给予其陈述和申辩的机会。正当程序原则保障的是行政相对人或者利害关系人的程序参与权，通过相对人或者利害关系人的陈述申辩，行政机关能够更加全面地把握案件事实、准确适用法律法规，确保程序与结果的公正。正当程序原则作为最低限度的公正标准，即使法律没有明确的程序规定，行政机关也不能认为自己不受程序限制而不遵守。本案瓜州县政府撤销了上诉人的国有土地使用权证，对其重大财产权益产生了不利影响，瓜州县政府在作出撤销决定前既未事先告知上诉人富民水电公司，亦未给予其陈述申辩机会，程序明显不当。虽然瓜州县政府辩称在作出被诉撤销决定前与上诉人富民水电公司的法定代表人阎光有进行过口头告知和询问，但并未制作告知笔录和询问笔录，故瓜州县政府无证据证明保障了上诉人富民水电公司的程序参与权，其作出的被诉撤销决定不符合正当程序的要求，程序明显不当。
综上，被诉撤销决定存在适用法律错误、违反正当程序原则，一审法院对此未予审查，应予纠正。上诉人富民水电公司的部分上诉理由成立，本院予以采纳。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第七十条第（二）、（三）项之规定，判决如下：一、撤销甘肃省张掖市中级人民法院作出的（2016）甘07行初13号行政判决；
二、撤销被上诉人瓜州县人民政府于2015年12月25日作出的瓜政发[2015]179号《关于撤销瓜州县富民水电有限责任公司国有土地使用证的决定》；
三、责令被上诉人瓜州县人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人瓜州县人民政府负担。本判决为终审判决。
审 判 长 冯 江
代理审判员 姚振勇
代理审判员 朵利民
二〇一七年十月十七日
法官助理 刘源
书记员 张婷
