农村房屋买卖纠纷司法实践中的困惑与思考
作者：邓晓光
内容摘要：随着我国农村经济的快速发展和城市化步伐的加快，农村居民由于各种原因选择在城镇居住，从而将自己在农村的房屋予以出售。在司法实践中，由于涉及农村私有房屋买卖合同纠纷法律关系复杂，涉及相关法律、法规众多，不同位阶的立法规范之间存在矛盾和冲突，造成司法机关对此类案件裁判标准的不统一，造成司法实物上的困惑。本文试图以农村房屋买卖的成因作为基点，进而分析涉农房屋买卖的现状以及现行司法实践的困惑，最后针对司法实践中的争论焦点提出相应的对策。
关键词：农村房屋买卖纠纷 合同效力 解决对策
一、产生纠纷的成因分析
在现有的农村房屋买卖纠纷中，产生纠纷的原因主要有：
一是农村房屋升值引发利益博弈。[1]根据调研，涉案的农村房屋出卖时出卖价相当低廉，而目前一些涉及纠纷的自然村的土地价格已经飞涨，加上房屋建造成本，一栋农村住宅要价大都在10万元以上，正是房屋的增值使得部分出卖者反悔，以各种理由起诉到法院要求确认房屋买卖合同无效，将房屋收回。
二是农村房屋征用、拆迁巨额补偿引发纠纷。由于城市化进程的进一步推进，城市郊区或城乡结合部的农村房屋因拆迁而身价陡增，从而导致农村房屋买卖合同纠纷激增。[2]随着城市建设的飞速发展，城区范围不断向农村拓展，城市郊区的很多农村房屋面临着拆迁或征用，因此也可获得较好的安置房或价值不菲的拆迁补偿款。房屋拆迁巨大的利益与卖房人所得的卖房款之间形成的强烈反差，令已经出卖了房屋的农民，或出卖了农村房屋的城镇居民追悔莫及，只要一听到有拆迁的消息，就想方设法收回房屋。出卖人起诉所提的理由除买卖行为违反法律、法规的规定外，还以未经其他权利人同意而擅自处分，或者自己出卖房屋后无房居住等为由。[3]
二、司法实践中涉农房屋买卖的现状分析
由于农村城市化进程加快，农村土地价值和拆迁补偿数额不断上升，利益呈现多元化趋势。许多村民多年前将自己的宅基地房屋卖给外来人员居住，为争得拆迁补偿，拆迁村民以房屋买受人不是本村村民、买卖协议无效为由将买受人诉至法院。而买房人由于长期居住在此，对房屋投入了大量人力物力，也不会轻易腾退房屋，双方矛盾不易协调。
1、农房买卖的主体界定
农村房屋交易的出售方，一般为农村集体经济组织的村民，而购买方目前存在两种情况：一是集体经济组织内部成员，二是集体经济组织以外成员。目前司法实践中在集体经济组织内部成员产生的农房买卖纠纷较少，大量的涉农房屋纠纷都是存在于作为买方的集体经济组织以外成员，包括外村村民甚至城镇居民。[4]
2、司法实践中审理的难点
由于现行法律、法规对该问题缺乏明确系统的规定，法院在处理此类案件时首先要面临法律适用方面的困惑。
在实践中对于农村房屋买卖合同的效力，有两种观点：一种观点认为，因房屋是建筑在宅基地上的，为土地的附着物，具有不可分离性，而宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份关系相联系，农村村民转让宅基地使用权有一定限制。[5]农村房屋买卖在房地一体的格局下，处分房屋的同时也处分了宅基地，此类行为损害了集体经济组织的权益，是法律法规明确禁止的。国务院办公厅1999年5月6日发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条第二款规定：“农村的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民在农民集体土地建住宅，有关部门不得违法为建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”；2004年12月24日，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》再次强调：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”。由此可见，国家不允许宅基地使用权向集体经济组织之外的城镇居民转让，城镇居民购买农村住房的房屋买卖合同当属无效。本集体经济组织以外的农村村民购买农村住房和宅基地的买卖合同，因违反了集体经济组织的成员权属性，也应当认定无效。
另一种观点认为，宅基地使用权和房屋所有权是否经过户登记并不是房屋买卖合同的有效要件，未办理过户登记不影响买卖合同的效力。只要买卖合同符合合同的有效要件，合同即为有效。[6]《合同法》第四十四条第二款规定的合同生效必须办理的批准登记手续与房屋产权过户登记是两个不同性质的问题。房屋过户登记行为是物权行为，房屋买卖合同则属于债权行为，进行过户登记并不是房屋买卖合同有效的要件。没有办理过户登记手续，是房屋买卖合同未履行完毕，并不影响合同的效力。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》（法释［1999］19号）第4条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”国务院1999年和2004年两个文件并非行政法规，不能作为认定合同无效的依据，故农村宅基地房屋买卖合同并不存在法定的无效事由。
对此理论界亦无统一观点。如中国人民大学法学院王利明教授认为，宅基地具有一定的身份性质，并不适合自由转让，而只能在集体经济组织成员之间进行自由转让。而尹飞博士则认为目前在我国迁徙自由将被承认，在户籍制度已经放开的情况下，城市居民、农村居民的区分已经没有太大的实际意义。强行禁止城市居民取得农村房屋及其宅基地使用权，在操作上也是十分困难的。
三、减少和正确处理农村房屋买卖合同纠纷的对策及建议
（一）在认定农村房屋买卖合同效力时应另辟它径。[7]关于农村房屋买卖合同效力的争论，各方都有其合理性，难分伯仲。笔者认为，认定合同无效的观点，其依据并不是很充分。因为《土地管理法》、《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》等的内容并不明确，国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁土地炒卖的通知》等，更不属于法律、行政法规范畴。也就是说，农村房屋买卖合同并没有违反法律、行政法规的强制性规定；赞成合同有效的观点似乎更占优势，至少合同在法律层面上的效力不存在障碍。以上是比较二者进行的一些思考，但我们应当自问，讨论农村房屋买卖合同的效力，究竟是在什么样的基础上进行，如果双方不是站在同一个平台上，就没有大的意义了。实际上，争论双方的焦点，都是关注农村房屋究竟能否在集体经济组织内、外成员间进行交易，而争论的展开却只是停留在规则层面，并没有挖掘更深层次的现实意义。于是就陷入了一个非此即彼，二者只能选其一的境地，这其实有些类似于钻牛角尖。笔者认为，要从根本上界定农村房屋买卖合同的效力问题，应当换个角度。[8]
其次，明确农村房屋的商品属性及交易程序。农村房屋的卖方应是房屋所有权人。在符合法律规定的范围内，允许房主根据自己意愿，对房屋所有权进行流转。[9]农村房屋可看作一种特殊的商品，农村房屋买卖只是一种经济行为。农村房屋买卖的程序应包括：申请，由房主向村委会及基层国土管理部门提出出卖申请；审批，由村委会及基层国土管理部门审核并签发意见；签约，房屋交易双方签定合同；办手续，重点是到国土管理部门办理宅基地使用权流转手续；登记备案，上报村委会及基层国土管理部门登记备案。
（二）在实际操作中，应优化、强化管理。通常情况下，当事人出售自己所有的财产在法律上并无任何障碍，但由于农村房屋的特殊性，买卖农村房屋时必须考虑与土地权属相关的法律政策，所以适当的宣传是必要的。[10]这其中具体包含两方面，一是对农村房屋买卖治理的理论宣传，针对的是农村村民及潜在购买人；二是进行专项培训，针对的是基层国土管理部门工作人员。由于直接相关于农村房屋买卖的具体法律和法治体系还有待建立、健全，所以当前和今后一段时间里，实施交易保护的主体仍然是政府行政机关。那么，依据现行的有关规定，在优化行政管理的前提下，加大力度规范农村房屋交易市场的秩序，对于维护人民群众的切身利益和私有财产权益，减少纠纷，促进农村的建设和发展，维护社会的安定，就都有着十分重要的意义了。[11]这方面最值得注意的问题又有如下几个：首先，要对买卖双方之间约定的转让方式、转让期限等进行严格审查和有效督促；其次，要对买卖双方权利义务进行严格的审查和有效督促，审查双方履行约定义务的能力和是否存在非法出卖、转让土地的不法行为。《宅基地使用证》和《集体土地建设用地使用证》是农民合法取得宅基地使用权的重要凭据，因买卖房屋而转移宅基地使用权的，宅基地使用权主体发生变化，应当依照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》及其他规定履行审查、批准等手续，并完成权利主体的变更登记。[12]实践中有些地区的房屋管理部门和土地管理部门对房、地管理脱节，有些当事人在进行变更登记时，只到房屋管理部门办理产权过户登记手续，没有进行宅基地使用权的主体变更，从而使土地管理部门的工作陷入被动。还有的当事人在买卖时未经任何部门批准，既没有进行房屋产权的变更登记，又没有完成宅基地的变更登记。严格地说，此类情况下宅基地使用权和房屋所有权并未发生转移。为了避免不必要的麻烦，应当严格规范审批手续。
（三）为从根本上解农村房屋买卖纠纷，消除司法不统一现象，突破农村房屋买卖瓶颈，应当建立、完善相关法规和制度：
1．虽然农民村民对其房屋拥有一定的所有权，但这也是一种不完善的受限制的所有权，宅基地分配制度的福利性必然产生权利主体的身份特定性与权利取得的受限性，使用权主体应是该农业集体经济组织成员，或与成员有直系亲属等身份关系或其他规定的身份关系。因经济发展、人口流动等，原使用权人不再使用宅基地，依法可以转让，但是，对于宅基地使用权的受让主体，应当有所限制，即宅基地使用权一般情况下只可在本集体经济组织内部自由转让，不得向本集体经济组织以外的外村村民、城镇非农业户口居民出售。如前所述，农村的宅基地具有政策保障性，农民作为中国最大的基础人口和弱势群体，其经济能力和地位明显低于城市居民，农地在一个相当长时期内仍将是大部分农民获取收益和维持生存的基石，国家通过政策审批无偿分配给宅基地供其建房居住，而政策禁止农民住房的买卖、抵押、流通，其目的是防止集体土地流失和使农民在困苦境况下仍居有定所，保障农民的基本生存权利不受侵害。因而，农村土地所发挥的社会保障作用是不容忽视的，大刀阔斧式的土地制度及农户住房制度改革，所带来的负面影响是不容低估的。[13]
2．如何立法或立法如何，无非是为了更好地保护农民的利益，但诚如田成有先生所言：“无论立法多么神明，法律始终是有局限性，法律的不合目的性、不周延性、模糊性和滞后性是人类社会面临的基本事实，有限的法律和无限的事实之间、稳定的法律和多变的现象之间、滞后的法律和超前的社会之间，这是任何一个国家所面临的棘手问题。如果仅以刚性法律规定农村房屋不能在集体经济组织内，外成员间进行交易，显然是不符我国实际情况的。这将导致农民的房屋所有权并不是真正意义上的所有权，因为其处分权能无法实现。作为例外，少数农村房屋可以出卖给本集体经济组织外成员，包括外村村民和城镇居民，但应作精心设计，比方说，根据各村统计的具体情况，基层国土管理部门（以乡镇国土所为宜）可建立数据库，范围主要是符合出卖房屋现实需要的农户，至于界定标准可依各地情况具体操作。今后的潜在出卖房屋人就限定在这个数据库里面；同时，对各个村庄的年出卖房屋数按实际情况规定一个比例，防止农村房屋的滥买滥卖。当然，要做到这点，要求国土部门必须掌握具体数据，严格审批手续。
3．对拍卖的、城市规划已确定为居住区范围内的农民宅基地等特殊情况，由政府确权或征为国有土地，再依法转让给买受人。土地上的农民住宅则纳入城市私房管理，只要补交土地出让金，这些农宅就可以进行房产交易。而在各乡镇，则成立农民住宅置换中心，进城农民的住宅可由中心预付一定住房交易款收购储备后进人市场。这样做的好处是城里人有了在农村买房的可能，也将大幅提高农村房屋价格，让农民也享受到城市化的成果。
4．我们要尝试更新思维，走出宅基地使用权转让的误区。既然农村房屋买卖有现实需要，人们很自然地便想到宅基地使用权能否顺利转让。这种思维路径，在不知不觉之间步入了一个必须选择的误区，以致陷入僵局。这种情况的出现，一个重要的原因在于思维局限于“物权”领域，无论是“宅基地所有权”还是“宅基地使用权”，仅在物权领域内寻找解决方案。如果思维开阔一些，同一问题可否在“债权”领域里解决呢？物权法规定宅基地使用权，显然是将它作为一种用益物权，而这种用益物权带有一定的身份色彩，是村民的基本的生活保障，应该限定为村民专有。农村房屋的买受人，为了达到其在法律上合法利用宅基地的目的，完全可以通过法定租赁权解决问题，并非必须借助于取得“宅基地使用权”实现目的。况且，这种一并转让的“宅基地使用权”，由于不得单独转让、不得抵押，虽有物权之名，未见多少物权之实，而通过租赁权足可以达到利益保障之目的，更何况租赁权还有物权化的趋势。
那么，允许宅基地使用权流转是否有碍集体经济组织对土地享有的所有权呢？笔者认为，并不影响。宅基地一旦划拨给村民使用，集体经济组织对其所有的土地实际上并不能行使更多的权利。当村民出售房屋时，仅仅是宅基地的使用权人更换了，村民并不能通过出售房屋而从中获得宅基地的收益，他只能获得出售建筑物的利益。因此，对集体经济组织的经济利益并不存在侵犯的问题。且允许农村房屋自由转让，将使农村的房屋发挥最大的效用。为此，笔者建议，国家对村民售房也可考虑参照城市房改房上市的有关做法，由集体土地所有权人收取一定的土地收益。作为村民，其无偿使用宅基地是基于其特定的社员身份，通过购房取得他人宅基地使用权的人如果不具有社员身份，完全可以通过向土地的所有权人交纳一定的费用取得宅基地使用权。这与国家的土地政策并不矛盾，国家对耕地的保护是采取严格的政策，而宅基地与耕地性质不同，经过合法报批，宅基地上已建造了建筑物或附着物，一般不会再恢复到耕地性质，允许农村村民出售房屋与国家对耕地的保护政策并无抵触。因此，对宅基地上住房的出售应当采取放开的政策。
同时，在相关法规、制度未建立、完善以前，要择其要者先付诸实施。对农村房屋买卖的“热点”区域而言，当前十分迫切的工作是针对性地由全国人大常委会以法律解释的形式对涉及农村宅基地转让的农村房屋买卖作出明确规定。因为土地问题除了涉及审判机关外，还涉及到土地、建设、房屋管理等众多机关，由全国人大常委会作出法律解释，有利于法院生效判决执行中得到其他机关的积极配合执行。[14]
参考文献：
1. 王利明著：“房屋所有权与宅基地使用权的关系”，中国民商法律网。
2.李仁玉等著：《合同效力研究》，北京大学出版社，2006年5月第一版，第14页。
3.尹飞著：“应当赋予宅基地使用权充分的可流通性”，中国民商法律网。
4. 黄卫著：“农村房屋买卖行为效力初探”，载《人民法院报》2007年4月2日第6版。
5.张明辉，魏娜，康相鹏著：《农村宅基地流转问题探讨》，中共郑州市委党校学报，2006，（2）。
6.夏正芳著：《农村房屋买卖合同效力的探讨》，载法律教育网。
7.汪军民著：《宅基地使用权的立法问题探讨》，湖北大学学报（哲学社会科学版），2006，（5）。
8.韩峰著：《农村宅基地、房屋买卖纠纷的立法思考及司法对策》，[DB/OL]，http：//www.yzlawyers．com。
9.郑永胜著：《农村房屋买卖纠纷案件的调查与思考》，中国法院报，2004，（3）。
10.田成有著：《法社会学视野中的法官造法》，现代法学，2003，（4）。
11.吴晓鹏著：《城里人为何到乡下买农宅》，[DB/OL]，浙江日报，2004，（9）。
12.韩世远著：《宅基地的租赁与农村房屋的买卖》，载中国民商法律网。
13.赵建峰著：《农村房屋买卖之效力》，[DB/OL]，http：//www．yzlawyers．com。
14.夏正芳著：《农村房屋买卖合同效力的探讨》，[DB/OL]，法律教育网。
来源：九龙坡法院
