关于农村土地流转的法律思考
作者：刘静
古之有言“有恒产者，有恒心”，这说明在一个社会中，一个人能有稳定的产业才能拥用安分守己之心。在中国13亿人口中有9亿多为农民，农民的温饱问题始终是党和国家的一件首要大事。而解决农民温饱问题的关键在于土地，尤其是农村土地的稳定和潜力的开发事关农村的稳定、社会的发展和国家的富强，正所谓“牵一发而动千斤”。因此，农村土地制度的完善与否，特别是农村土地流转机制是否适应现代化农业经济的发展，这将对国民经济产生深远影响。
一、农村土地流转的内涵与现状
（一）农村土地流转的概念界定
农村土地流转，是指农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将农村土地使用权从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者，其实质上就是农村土地使用权流转。首先，农村土地流转的前提是所有权的归属。根据我国《民法通则》、《农村土地承包法》、《土地管理法》的规定，农村土地所有权归农村村民集体所有；也就是说，全体农民是农村土地的所有权人。实践操作过程中，通常由村民委员会或者村民小组代理行使，由其对农村土地进行管理、分配与发包给农户，从而构成了农村土地流转的“一级市场”；另外，农户将其合法拥有的农地使用权再转给其他农户或者经营者，构成农村土地流转的“二级市场”。但是，在实际过程中存在诸多问题，如集体所有权如何行使，它涉及众多农民个体利益，当其利益冲突时如何解决等一系列的问题；另外，农户大部分都是在私下将土地转让给其他单位或个人，没有按照法律程序进行，从而酿成诸多纠纷。为了解决土地流转过程中的问题，有学者提出土地私有或者土地干脆收归国有，但无论从我国国情或者发达国家的历史来看，这一变革将付出巨大的社会成本，一旦农民失去土地，得不到最基本的生活保障，将会酿成社会动荡不安；从现实与长远角度来看，这是不稳妥的。我国《农村土地承包法》第三十三条第2项规定，土地承包经营权流转应当遵循“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”。立法者从全局考虑我国的实际国情，人多地少、耕地面积极其有限、每年的水土流失与荒漠化进程严重，13亿人口的吃饭问题事关国计民生的一件大事。因此，农村土地流转后必须用作农业生产。综上所述，农村土地流转必须坚持集体所有制和农业性质不变的情况下，依法进行农村土地使用权流转，这才能保障农民的合法权益，实现现代化、高效化、商品化的农业经济，从而解决农民温饱问题；同时，也增加农民收入，这也将是“农村和谐”的体现。
（二）农村土地流转的现状
根据我国《民法通则》和《农村土地承包法》第二条的规定,农村土地是指农民集体所有的耕地、林地、草地、荒滩以及其他依法用于农业生产的土地。也就是说，除了国家所有的土地之外的土地全归农民集体所有。农村土地是受法律保护的，任何非法征用、侵占农村土地的行为都构成违法。由此可以得出，农村土地的所有权归农民集体所有；全体农民就是农村土地的权利人，从而区分开集体所有土地与国家所有土地，使二者泾渭分明。这就防止农村土地无故地变为国有土地，也扼制了农村土地被任意的征用与收回国家所有，切实维护全体农民的合法权益。然而，在农村长期而又普遍存在这样的一种观念：自己所承包的土地包括宅基地等不动产的所有权，都属于国家；甚至有朝一日，个人所有的财产都有可能收归国家；国家的公权力无比庞大，个人的私权利只能无条件的听从于公权力指挥。究竟是什么原因产生如此根深蒂固的思想呢？究其根源就是农民未能明确土地集体所有权和国家所有权二者的不同。
二、农村土地流转的成因分析
农村土地流转实质上就是农村土地使用权的流转，而农村土地使用权（简称“农地使用权”）是我国农村生产力发展过程中的新事物、新课题，是当代农业发展的趋势与三大产业结构调整过程中产生的，也是土地资源可持续性发展的客观要求。对这一新生事物的探讨与思考也是理论与实践的共同要求。目前，农村土地流转存在如下五个问题：
（一）农村土地流转的认识不统一
目前，农村土地流转成片进行集中流转主要在一些发达地区进行。例如，在浙江地区进行的土地流转的成功实践已成为为全国农村土地流转的示范。但是，从全国部分地区来看，农地成片集中流转正处在萌芽时期，一般都是农户私下里进行转包。当前，农村普遍现象是外出打工的人口增多，为了防止土地荒芜和今后打工收入减少时，还有承包土地作为后盾，于是便私下转包给他人耕种。另外，农户担心土地集中流转的话，将没有稳定可靠的保障，这也是“土地保障功能”的体现；并且，农民有很强的恋地情结，对于土地依赖性很强；相当部分农民把土地作为其他行业干不下去时一种退路。从而形成当今农村土地的条块分割、分散经营，各自在自己的土地上进行建房屋、植树、搞养殖，从而阻碍现代化农业进程，也制约了农地的流转进程，成为当今农村落后的根源。
（二）农村土地流转的政策机制不完善
谈到农村土地政策就必然涉及“农村土地三十年不变”的政策。政策是党和国家在一定时期为了实现特定目标而制定的一种鼓励或引导性质的一种措施。它不像法律那样严谨、稳定，它具有不稳定性；但它具有灵活性、快捷性、变通性等特点。“农村土地三十年不变”的政策曾一度稳定农村土地、稳定人心，促进农村经济发展。但是随着时间推移，人们对该政策产生质疑，它客观上以一种“静”的政策而制约农村土地流转的“动”的趋势，从而产生了一系列的社会问题。该政策的核心原则“增人不增地、减人不减地”这种“一刀切”的形式难免存在不合理，它抑制了农地的适时调整和合理化的流动，从而诱发了农村贫富悬殊加大的趋势；另外，农村土地流转缺乏相应的政策引导和政策鼓励；这些都制约了农村土地流转进程。
（三）农村土地流转合同不科学、不规范
根据我国《农村土地承包法》第三十三条的规定，土地承包经营权采取转让、出租、互换、转让或者其他方式流转的，当事人双方应当签定书面合同。但农村中的合同观念极其淡泊，农户进行土地流转时只在亲戚、朋友、乡邻之间进行；他们认为无需合同，如果签订了合同还会影响双方的关系。还有一些地方的土地流转合同的业主与农户之间的权利、义务、责任等都没有明确的规定，也无违约责任和保障条款。一旦产生纠纷，无法运用法律武器维护自己的合法权益。从法理讲，法律本身就是约束人的行为，使人的行为与法律规定相适应，但前提要有守法者，才能追究违法者的法律责任。当合同双方都未能遵守法律有关规定，那么双方都会受到法律制裁。合同本身存在瑕疵，那么履约就更难。尤其是在农村土地流转方面，遭受最大损失的还是农民，不科学、不规范的合同给农民带来难以想象的后果。所以，目前我国农村土地流转合同所面临的问题，已成为农村土地潜力开发的一种束缚，严重制约了农地使用权流转的顺利进行。
（四）农村土地流转的现行法律、法规比较缺乏
目前，关于农村土地流转的全国性可上升法律地位的文件十分少；我国《农村土地承包法》第三十二条至第四十三条规定，过于抽象性与原则性；而之后的配套法规、实施办法等具体操作规范更少。各地都在“摸着石头过河”、“走一步算一步”缺乏长远考虑，对于土地流转中产生的矛盾与纠纷处理起来缺乏明确的法律依据；土地流转的双方（或者三方）的权利义务怎么确定，其利益补偿关系如何协调、转包、转让价格根据什么来确定，都存在较大的随意性；农地流转合同的见证极少、仲裁主体不明、纠纷解决机制不健全，这些都不便于农地流转。这些问题都呼唤着我国国务院能出台相关的法规、条例、实施细则等，尤其是《农村土地流转条例》的尽快出台，为全国范围内的农村土地流转提供有效的法律支撑和保障。
三、关于完善农村土地流转的具体对策
法律总是伴随着社会关系变化而变化，社会关系的变革就需要法律来变革而适时进行调整，从而实现社会的稳定；而农村土地流转关系的变化是一种必然趋势。从美国农业发展史上，再从我国农业发达地区的经验来看，农地流转是伴随着产业结构调整、劳动力的转移、规模化经营而产生的新兴的社会关系。所以，法律作为社会的调整器，应当尽快完善相关规定，避免其滞后性，调整新的社会关系。只有在明确所有权、稳定承包权、保护收益、尊重处分权的基础上推动农村土地流转，这样才能体现法律“与时俱进”的精神，使农村土地流转有相应的法律依据作为保障，进而发展农村经济。
（一）形成农村土地流转意识
根据哲学上的唯物辩证法原理，物质决定意识，意识反作用于物质；正确的意识将推动事物的前进与发展。所以，意识问题是一切行动的向导与指南。故而，在农村土地流转方面必须提高认识水平，促进新的意识形成才能促进农村土地流转。目前，“新农村建设”的理念是一种正确的意识，它将使得农民增强对党和国家的信任度，在这时正是农地使用权流转形成的大好契机。在这种契机下，各级党委和政府应积极引导农村土地流转，提高农民对农地流转的认识水平，改变传统而落后的“自给自足”、“各自为政”的农村土地现状及小农经济思想；并且从实际出发合理稳妥地解决农民根深蒂固的“吃饭”问题，在“吃饭”问题解决的同时增加农民收入，让农民从土地流转过程中受益。政府主要领导同时也要改变传统认识，积极引导，要亲自过问；各部门要相互配合积极发挥典型的带动和示范效应，为农村土地流转创造必要的外部环境条件，有条件的逐步推动农村土地流转。
（二）完善和健全农村土地使用权相关政策机制
“农村土地三十年不变”的政策未必能适应全国农村土地的实际情况，这种“一刀切”政策在最近几年里彰显出诸多弊端并受到人们的质疑；“增人不增地，减人不减地”的核心原则未必合理，在客观上又造成人地矛盾引起社会不公平。有的学者以发展二、三产业，转移农村剩余劳动力来解决目前问题。但笔者个人认为，这种方法只是问题的后续对策，未能从问题的根源来解决问题，即要从“农村土地三十年不变”政策本身来考虑并进行相应的修改与完善，以此来适应农村现状。具体而言,应该对于死亡人口的农业耕地进行收回集体所有，这一点是我国《农村土地承包法》中所欠缺的；对于新增人口应按照我国《农村土地承包法》规定进行适时分得土地，并且村集体组织应该对于分得的土地进行严格监督，防止土地的闲置与非法用地，这样有利于农地的适时调整也防止政策逾越法律。
（三）健全农村土地流转合同机制
我国《农村土地承包法》规定，农村土地流转必须签订合同。但最近几年里，引起农村土地纠纷的关键环节在于“合同”，不合法的合同给农民造成严重后果。所以，农民进行土地流转是必须签订合同，要树立“合同至上”的观念。另外对于书面合同，本文认为只要符合合同主体适格、当事人意思表示真实一致、合同内容合法、合同形式合法即发生法律效力，无需登记生效。登记只是国家为了行使管理职权，对有关法律事实进行确认的一种行为，它并不影响合同的效力问题。这一点也是2003年3月1日起施行的《农村土地承包法》第二十二条、第二十三条明文规定的。同时，本文认为在条件成熟时，由国务院出台《农村土地使用权流转合同管理条例》，从而明文规定农地使用权流转的格式合同来明确双方的权利义务、合同的主体、客体、内容，合同的签订程序、合同的效力以及解决纠纷机制等具体法律事项；这样与我国《合同法》、《农村土地承包法》一道共同构成我国农地使用权流转合同体系，从而健全农地使用权流转合同机制，最大限度的维护农民的合法权益。
（四）构建和谐统一的农村土地使用权流转法律体系
在一个民主与法治的国度里，法律体系是极其统一与严谨的，而在我国农地使用权方面的法律存在诸多冲突。因此，要完善有关农地使用权流转法律体系来共同促进农地使用权的顺利流转。具体而言，修改《农业法》、《土地管理法》中将土地使用权作为债权保护及其诸多限制，进而赋予农地使用权的物权性质；并且，农地物权属性的观点也是梁慧星教授所积极主张的。农地使用权物权化使得权利人所享有一种绝对权、支配权，物权人处分其权利无需征土地所有权人同意，从而有利于农地使用权的合理流动；这也是符合“私法自治”原则的。另外，在条件成熟时由国务院先行立法出台《农村土地流转条例》等专门行政法规；之后将其上升为法律层次，由全国人大常委会审议、出台《农村土地流转法》等专门法律，把农村土地流转的原则、方式、程序、转让价格、合同规范、双方的权利义务、法律责任及纠纷解决机制等具体事项用法律形式明文规定下来，从而实现农地使用权流转有法可依、有法必依、违法必究，确保农地使用权流转的合法、有序地进行。
（五）推进农村社会制度改革
关于完善农村社会保障制度、农村救济制度、户籍制度等相关制度，解决农民对农地使用权流转后的后顾之忧。长期的城乡二元经济结构抑制了农村剩余劳动力脱离土地的可能性；而现行的户籍制度和社会保障制度等对于农民脱离土地进入城市形成障碍。因此，建立和完善农村社会保障制度包括农村合作医疗制度，改革现行的户籍制度赋予农民“迁徙自由权”，从而实现城乡的自由流动。如果没有健全的社会保障体系，就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力，使得农村的土地市场发育进程将严重受阻。所以，我们必须构建综合性的农村社会保障体系，逐步弱化土地的福利和保障功能，才能为土地转出者解决后顾之忧。
五、结语
综上所述，我国农业发展现状和未来发展趋势都迫切要求促进农村土地进行流转，而现行的法律规范和实际操作都彰显出诸多不足。所以，必须从法律角度来思考农村土地流转问题；同时，也只有从法律制度方面进行相应的改革与构建，才能解决农村土地流转问题的症结，最终实现农村土地流转的法制化进程，促进农村经济的新崛起，进而推动社会主义新农村建设。
来源：丰都县法院
