论农村宅基地使用权的法律保护
作者：永城市法院 韩凤丽 贾成宇
摘要：
农村宅基地使用权法律保护问题是学术界争论的焦点，也是经济发展过程中出现的社会焦点问题，本文着重从宅基地使用权法律保护现状，完善宅基地使用权的法律保护方面进行论证分析，同时结合制度上的一些问题分析宅基地使用权，力图为宅基地使用权的保护提出解决办法。
关键词：
宅基地使用权 农村宅基地 流转
一、宅基地使用权概况
（一）宅基地使用权的定义
我国现行的法律法规，都没有给宅基地使用权直接下一个明确的定义，《物权法》在第152条规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。对宅基地使用权的定义的探讨目前还只限于学理上，主要的表达方式有:(1)宅基地使用权是经依法审批由农村集体经济组织分配给其成员用于建造住宅的、没有使用期限限制的集体土地使用权。1 (2)农村宅基地使用权是指农民以户为单位利用集体所有的土地，在规定的地点享有建筑用房、添置生活设施、在庭院种植树木、永久居住的权利。2 (3)宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式，它是指农村居民极少数城镇居民为建造自有房屋对集体土地享有的占有、使用的权利。3“所谓宅基地使用权是指农村集体经济组织成员(村民)依法享有在集体所有的土地上建造并保有房屋及附属设施的用益物权。4
我认为界定宅基地使用权既要结合我国宅基地利用的实际情况，又要关注我国法律的具体规定。因此我把宅基地使用权定义为：宅基地使用权是一种用益物权，是农村居民在集体所有土地上建造房屋及其附属设施，对集体土地享有占有、使用的权利。
(二)宅基地使用权的特征
根据我国对于宅基地使用权的相关法律法规及社会中有关宅基地使用权的问题可以把宅基地使用权的特征归纳为以下几个方面：
1、宅基地使用权的身份属性
我国法律规定宅基地使用权仅是农村集体经济组织成员所特有的权利，这就排除了非集体经济组织成员享有农村宅基地使用权的可能性。
2、宅基地使用权的无偿性
宅基地使用权取得具有无偿性，主要有两方面的原因，一是宅基地使用权具有社会保障和社会福利性质。二是宅基地使用权是对农村集体经济组织成员基本生存条件的保障，基于历史原因许多农村宅基地都是祖辈留下，如果有偿取得宅基地使用权有悖公平。
3、宅基地使用权的无固定期限性
我国法律未规定农村宅基地使用权的期限，这有利于最大限度保护宅基地使用权人的生存条件，但也有明显弊端，即容易导致权利人如果不进行变更登记，原登记人就一直享有农村宅基地使用权，在现实中往往会出现在原宅基地上新建房屋或其他设施而出现其所有人与宅基地使用权人不同的情况。
（三）宅基地使用权的内容
依据学术界的通说，我国现行宅基地使用权的权利人享有以下几方面的权利:
1、占有权。占有权是指农村村民对归农村集体组织所有的宅基地的实际管领或控制权。它是村民实现其宅基地使用权的前提条件，村民只有占有宅基地，才能实现在其上建造并保有房屋和必要的附属设施的权利。享有占有权也是享有其他权利的前提和基础。它可以对抗其他民事主体对村民宅基地使用权的侵犯，这个权利在一定程度上可以对抗集体的所有权。占有权应当是宅基地使用权的重要内容，这一权利已经为物权法所确认。
2、使用权.使用权是依物的性能和用途，在不毁损其物或变更其性质的前提下而对物加以利用的权利。5宅基地的用途是特定的，即建造房屋及其附属设施以满足村民居住的需要，所以宅基地使用权人有权在宅基地上面除了建造房屋之外，还可以建造厕所、鸡舍等附属设施。随着农村经济的发展，村民利用其住房从事非农家庭生产经营活动是一比较普遍的现象，如开小商店、搞一点家庭副业和手工业加工等。1991年颁布的《土地管理法实施条例》第29条曾规定:“农村承包经营户个体工商户从事非农业生产经营活动，应当利用原有宅基地。”所以有些学者主张宅基地使用权人对宅基地的使用不仅限于居住的用途，还可以从事家庭生产和经营活动。如王卫国教授就认为:“权利人利用宅基地及其地上房屋从事小规模的、无污染、不扰民的家庭生产经营活动，法律上应予以承认和保护。6物权法对于使用权也明确的作出了规定。
3、收益权。宅基地使用权人的收益权，是指宅基地使用权人享有使用该块土地获得新增经济价值的权利。物权法对收益权没有做出明确的规定。有的学者认为这里的收益权不仅仅是建造房屋所得到的居住的便利，还包括“在宅基地空闲处从事种植以为收益的权利。7物尽其用是现代物权法的理念，物权法没有对此作出规定，不能不说是一种遗憾。
4、处分权。处分权是从事实上和法律上决定财产或财产权利的命运的权利。我国的法律对宅基地使用权的处分权做了严格的限制。《土地管理法》第62条第4款规定:“出租、出卖住房后再申请宅基地的，不予批准”。《物权法草案》第162条规定经本集体同意，房屋及其占用下的宅基地可以在符合条件的本集体成员之间转让的同时，还规定了禁止城镇居民在农村购置宅基地。第十届人大通过的《物权法》虽然删去了这一条文，但第3条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。我国法律依然禁止城镇居民在农村购置宅基地。继《担保法》第37条第2款规定宅基地使用权不得抵押之后。《物权法》第184条第2款又规定了宅基地使用权不能抵押。可是，宅基地使用权人享有的处分权受到法律的极大限制，在走向市场经济的今日中国，法律的这些规定是值得检讨的。
5.物权请求权。宅基地使用权的用益物权属性，使它当然具有物权的排他性特征，其权利人的权利受到侵害或者有受到侵害的可能时，权利人可以行使请求权以获救济。
二、宅基地使用权法律保护的现状
(一)从相关法律法规中看宅基地使用权法律保护的现状
我国法律关于宅基地使用权的规定出现在《物权法》、《农村土地管理法》等法律法规中，尤其在《物权法》中规定较为详细。例如，当前我国的物权法第一百五十二条规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。第一百五十三条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”第一百五十四条规定“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。”第一百五十五条规定“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”这些规定可以说是对以前所有关于宅基地使用权和流转问题的一个折中的归纳。也就是由限制性的规定了宅基地使用权的流转，即在一定条件下的集体内部的流转。
(二)从社会现实中看宅基地使用权法律保护的现状
1、我国关于宅基地使用权的法律法规的制定和实施更多的是为了保护土地资源，保障农村居民基本生存条件，保障社会公平与社会秩序，保障经济健康发展。反之，农村的土地，农村居民的宅基地将被更多非法征用或以政府主导下的征用，使土地资源拥有商业用途，农村居民的生存权被严重侵犯。所有宅基地使用权的法律保护必须严格的限制宅基地非法征用或以政府名义征用而用于商业用途。
2、宅基地使用权的法律保护更多的是为了保障农村居民的最基本的生存权，是从最基本的人道主义出发。如果农村居民居无定所，会导致两种情况，一是农村居民无法生存，农村社会不安定，各种矛盾丛生，这样无论从宪法的保障公民的生存权还是执政党的政策上都是不允许的。二是居无定所的农民大量流入城市，给城市社会秩序、社会安定、经济法发展带来很大的负担。
宅基地使用权立法把追求保护土地资源和维持社会安定秩序做为价值追求也反映了学术界部分学者的意见。例如，王利明教授认为: “宅基地是农村实物化分房的一种形式，农民由于普遍缺乏经济收入来源，无偿分得宅基地并建造房屋，保证了他们有家可归”。8有学者认为“一户一宅”原则下，规定农民宅基地无偿取得，其本质是一种国家福利和社会保障。这也是国家保护农民生存的法律承诺。9农村宅基地承担着社会保障功能是一种客观存在，但这种保障功能在今天能发挥出多大的作用、其发挥作用的实现形式却有待研究。
三、完善宅基地使用权的法律保护
(一)完善宅基地使用权的法律保护探讨.
我认为对于法律法规通过严格限制宅基地使用权流转做为保护农村居民宅基地使用权的方式有很大的积极意义，它有利于保护农村土地资源，继而保障农村居民的宅基地使用权，维户社会秩序，分配合理。但在社会现实中，宅基地使用权的法律法规保护存在这一些不足。
1、有关法律法规更多的是从保护农民的宅基地使用权的自由，小范围流转而严格限制宅基地使用权的流转。但实际上农村土地价格过低和建设、商业用地需求过剩是农村宅基地被大量侵占，宅基地使用权被侵犯的主要原因。从这些年地方政府征地建工厂，建学校，房地产开发商开发房地产等等社会现象中，可以证明只要建设和建房用地需求旺盛和农村土地价格过低，仅通过严格限制宅基地使用权的流转，实现保护农村居民宅基地使用权是不现实的。
2、依据现行法律法规，农村土地要想流转就必须先征为国有，而国家征用地的补偿标准非常低。《土地管理法》第47条规定:征用土地的按照征用土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、以及地上附着物和青苗补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收土地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的三倍。11征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置费的标准规定。根据陈晓君教授的调查，广东省一般的耕地征用补偿费为50000一60000/亩，在因京珠线征地时，则为70000/亩，但这些地实际起码值30万元/亩。12这些实质上构成了对农民的合法剥削与掠夺。据统计资料显示:改革开放后的十年间，通过对集体土地的低价征用、市价出让的方式就使农民蒙受了20000亿元的损失。13再者，农民辛辛苦苦积攒多年的钱而建起的房屋，一旦当他们举家迁入城市而没有必要在农村居住，也没有继续居住下去的愿望而想转让房屋时，仅仅因为法律法规严格限制了宅基地使用权的转让，房屋的价值却难以实现。
(二)完善宅基地使用权的实践探索
我认为完善宅基地使用权法律保护须实现以下几点：
1、确定农村宅基地使用权的期限为50年或70年，期满可申请继续获得宅基地使用权。这样有利于保护宅基地使用权人的房屋及其附属设施的所有权。
2、宅基地使用权及其宅基地上的房屋和其附属设施可以一并流转，但其流转必须通过集体组织及其成员以民主的形式同意。
3、不能仅依靠市场调节土地价格，国务院及国土资源部应根据不同地区制定详尽的土地价格表，制定合理价格标准，从限制低价购买土地方面减少建设建房用地大量使用农村土地和农村宅基地的情况。
4、修改《土地管理法》对征用农村土地和农村宅基地的补偿，使其补偿价格与城市土地价格相同或相近，减少以征用为名，实际却侵害农村宅基地使用权的情况发生。
综上：现行关于保护农村宅基地使用权的法律法规是滞后和不完善的。不能解决社会中因宅基地使用权流转而产生的大量矛盾和问题。因此需要根据社会实际情况制定和修改法律，在依法办事的同时也需要从宅基地使用权制度上进行改进。以综合措施保证农村居民宅基地使用权的合法权益。
参考文献：
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