适用最高人民法院有关农村土地承包纠纷案件司法解释中存在的问题、原因及对策
作者：原阳县人民法院 娄本武 尚平原
近几年来，随着农村经济体制改革的不断深入一系列惠农政策的出台，农民种地的积极性不断提高，农村“土地热”现象再次出现，被抛荒、代耕、流转的土地，成为当前农村社会矛盾的焦点，农村土地承包经营权纠纷不断出现，其中不少是群体性纠纷。就原阳县人民法院而言，2006年至2010年共计受理农村土地承包纠纷案件159件，占全部民事案件的4.8%，其中，单个诉讼的案件134件，共同诉讼案件21件，人员最多的有62户，较少的也达到了5户，争议双方均有土地承包经营权证书的37件，占土地承包经营权纠纷案件的23%，在所审理的案件中判决80件、调解15件、撤诉17件、驳回起诉47件。最高人民法院颁布的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《解释》）是对《农村土地承包法》的补充和细化，自实施以来，解决了审判实践中的许多问题，但在实施过程中也存在一定的问题，对一些特殊情况没有做出具体规定，本文拟就《解释》在实践中存在的问题、产生的原因、解决的对策及建议进行初步探讨。
一、存在的问题
（一）《解释》第六条规定了因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生纠纷的两项处理原则：一是发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的应予支持；二是发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告请求确认其所签的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但《解释》未规定如果发包方已将承包地另行发包给第三人，且为第三人发放了《土地承包经营权证》，承包方仍要求返还承包地并赔偿损失的情形该如何处理，导致实践中处理此类纠纷的意见不一，如：原阳县师寨镇新集村一村民小组进行土地小调整，将被告银兴旺的0.735亩土地调整给原告张某某使用，乡政府及村委会为张建庄颁发了《土地承包经营权证》，后因被告不同意调地，村委会又承诺将0.735亩土地退还给银兴旺，并为银某某颁发了《土地承包经营权证》，双方因均主张对争议地享有承包经营权而产生纠纷。本院经审理认为双方对同一争议地均持有《土地承包经营权证》，其纠纷应属于土地使用权争议，所以裁定驳回了原告的起诉。原告不服提起上诉，二审以被告所持证件未经镇政府核准、发放为由，认定被告的证书无效，裁定撤销原裁定，指令继续审理。又如：原阳县娄庄村2004年春对土地进行小调整，未将农户原持有的《土地承包经营权证》收回，对新分土地农户又颁发了新的《土地承包经营权证》，导致同一宗土地有两件以上权利凭证，纠纷由此产生。本院经审理仍认为该纠纷属于土地使用权争议，裁定驳回了原告的起诉。原告不服提起上诉，二审法院以同一理由维持了一审裁定，驳回上诉。再如：原阳县太平镇乡太东村在2004年5月301国道占地而引起的土地小调整中，在未将村民原有的《土地承包经营权证》收回的情况下，将村民的土地进行了统一调整，并给村民统一发放了证书，形成一片耕地有两个证书的现象，一部分村民不同意调地，不愿退地，新得地户种不上地，于是新得地户就据此起诉，退地户据旧证应诉，主张自己对争议地享有使用权。本案在审理过程中，基于二审对上述两个案件的不同处理意见，曾有两种意见，一种意见认为双方对同一片耕地均持有证书，属于土地使用权争议，应由有关人民政府处理，另一种意见认为应对双方证书的效力进行审查，谁的证书在先或效力强，就确定谁对争议地享有使用权，两种意见均有道理，该案迟迟不能下判，经做原告的工作，原告撤回了起诉。《解释》实施以来，我院共受理此类案件6件，占所受理土地承包经营权案件的28.5%，因无明确的依据，处理起来比较棘手。
（二）司法解释第20条规定了发包方就同一土地签订两个以上承包合同，承包方主张取得土地承包经营权的三种处理情形：1、已经依法登记的承包方，取得土地承包经营权；2、均未依法登记的，生效在先合同的承包方取得土地承包经营权；3、依前两项规定无法确定的，已经根据承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包经营权，但争议发生后一方强行先占承包地的行为和事实，不得作为确定土地承包权的依据。但却未对一地数包且都有土地承包经营权证书的情形如何处理作出规定。
（三）解决纠纷的机制不健全。《农村土地承包法》第51条规定：因土地承包经营权发生纠纷，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村委会、乡（镇）人民政府调解解决；当事人不愿协商调解或者协商调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。上述规定说明针对土地承包纠纷，当事人可以选择协商、调解、仲裁、诉讼四种方法，但协商和调解又都要求双方自愿，不具有强制力，而仲裁机构也不健全，有的地方没有成立仲裁机构，有的地方虽然成立了仲裁机构也未开展工作，没有能力处理土地纠纷。《农村土地承包法》同时又规定当事人可以在仲裁机构和人民法院之间进行选择，使关于农村土地承包仲裁的规定形同虚设，大量的农村土地承包纠纷进入法院，仲裁机构没有发挥应有作用，而且《农村土地承包法》对土地承包仲裁的效力没有作出明确规定，当事人对仲裁裁决服了如何申请执行，不服如何诉讼，《解释》在26条仅规定了涉及个别条款的土地承包纠纷案件应着重进行调解，没有对《农村土地承包法》第51条具体化，从而使解决纠纷的机制不健全，不能发挥其应有作用。
二、产生的原因
（一）、个别村委干部法制观念淡薄，不依法进行土地调整和发包，甚至任意侵犯农民土地承包经营权。
1、一些农村干部文化素质不高，工作方法简单粗暴，承包户在履行合同中稍有瑕疵，或与承包人有矛盾，就随意单方解除其承包合同，另行发包他人。
2、有的新任村委干部对前任村委干部进行的发包行为不予认可，借土地承包合同违背民主议定原则、显失公平、承包方迟延交纳承包费等理由单方解除合同后重新发包，或自己承包，从而引起纠纷的发生。
3、个别村委发包土地的程序不合法，与村民订立承包合同，没有严格按照《农村土地承包法》的有关规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，违反了民主议定原则和自愿原则。
4、国家实行农村税费改革并全面取消农业税，许多村委没有收入来源，没有工作经费，为增加收入，对已生效的承包合同故意提高承包费，承包方如不同意，村委就以高价发包给他人。
5、有的村委班子对公章管理不严，与村党支部各自为政，特别在党支部书记和村委主任之间，存在内部分工不明确、多头管理、各自为政的状况，往往就同一承包经营权分别发包给多人；有的村委内部不团结，拉帮结伙，各帮派间往往就同一承包经营权与多人签订承包合同。
（二）、政府对农村土地承包指导监督不力，未依法为承包户发放《土地承包经营权证》也是纠纷产生的重要原因。乡（镇）人民政府对农村工作起着重要的监督和指导作用，甚至领导作用，但是，随着近年来两委直选的展开，乡（镇）人民政府的监督指导能力逐渐弱化，对村委的工作监督指导不力。《农村土地承包法》第48条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”可以看出，乡（镇）人民政府对农村土地发包中的部分土地向外发包是有批准权，通过实施批准行为来监督和指导农村发包土地工作。同时，对于农村承包户依法承包土地的，《土地承包法》第二十三条和农业部《农村土地承包经营权证管理办法》都规定县级以上地方人民政府应当向承包户发放《土地承包经营权证》，但通过我们所审理的土地纠纷案件发现，土地向外发包经乡（镇）人民政府批准的很少。有的乡（镇）人民政府对颁发《土地承包经营权证》监管不严，把证书加盖乡（镇）政府印章后交由村委会填写并向农户发放，造成很多承包户根本没有土地承包经营权证，有的农户同时有两个证，甚至一片耕地存在两个或两个以上的证，形成土地使用权争议，产生不必要的纠纷。
三、对策
针对上述原因，结合农村土地承包经营中的实际问题，我认为应采取以下对策，以加强对农村土地承包的规范和指导。
1、加强法制宣传教育，特别是对村两委班子成员的法制宣传教育。通过法制宣传教育，提高村两委成员及村民的守法意识和合同意识，规范村两委的发包行为，严格按照《农村土地承包法》的规定签订承包合同，即：由村民会议选举产生承包工作小组；承包小组依照法律、法规的规定拟定并公布承包方案；召开村民会议讨论通过承包方案；公开实施承包方案；签订承包合同。坚持土地承包期三十年不变，不能再“三年一小调、五年一大调”，要坚持“添人不添地，去人不去地”的原则，非因《农村土地承包法》规定的法定调地事由，在承包期内不得随意调整土地，同时应如实向乡（镇）政府申报《土地承包经营权证》，不得弄虚作假。
2、政府应加大对农村土地承包的指导监督力度。政府应严格按照《农村土地承包法》和农业部《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，对村委上报的土地调整手续认真审查，坚持土地承包期三十年不变的政策，严格发放《土地承包经营权证》的审查程序，及时准确发放权利证书。乡（镇）人民政府作为基层政府，最了解土地的现状及纠纷的产因，可因势利导的调节矛盾，化解纠纷，稳定土地承包关系，并进一步加强对村委土地工作的管理指导和监督。
3、建立健全村两委班子的监督管理机制和责权相结合的管理机制，既要加强党的领导，又要合理分工，相互制约，严格公章管理，彻底改变部分村两委管理混乱、谁说了都想算、谁说了又都不算的局面。
四、建议
1、建议最高人民法院对发包方已将承包地另行发包给第三人，且为第三人颁发《土地承包经营权证》，承包方要求返还承包地，并要求赔偿损失的情形和一地数包且都持有《土地承包经营权证》的情形如何处理作出规定。在最高院未对上述问题作出规定前，双方当事人因此产生纠纷，向法院起诉主张对争议地享有承包经营权的，审判人员应严格按照《农村土地承包法》及《解释》的规定从程序和实体上进行审查，能从实体上处理的诀不从程序上处理，最大限度地保护当事人的合法权益。针对第三人亦持有证书的情况，可区分不同情况予以处理。符合下列情形的《土地承包经营权证》不具有证明其享有土地承包经营权的效力：（1）、一方所持证书未经相关部门授权或委托，而由当事人或他人私自填写的；（2）、一方所持证未加盖乡（镇）政府公章或未加盖村委会公章的；（3）、一方所持证的主要内容未填写或填写不完整、不明确，不能体现土地承包经营权证的属性的；（4）证书填写内容有严重涂改的。如果双方均持证且无瑕疵，以办证在先且合法占有、使用承包地的承包方取得土地承包经营权，否则认定双方的纠纷属于土地使用权纠纷，驳回起诉，告知该纠纷应由有关人民政府处理。
在最高人民法院未对上述问题作出规定前，属于发包方已将承包地另行发包给第三人，并为第三人颁发承包经营权证书，承包方（仅承包合同）要求确认第三人所持证书无效、返还土地并赔偿损失的可告知承包方就第三人所持有的证书提起行政诉讼，以确定证书效力，之后依据行政诉讼的裁判结果依法进行裁判。如果行政诉讼确认证书具有法律效力，即判决驳回有关要求返还土地的诉讼请求，判令村委会赔偿损失。如果行政诉讼否定证书的效力，即判决支持原告的诉讼请求。
2、设置强有力的解决纠纷机制，建议乡（镇）必须设立农村土地承包仲裁机构，明确仲裁机构的法律地位和职责范围，将仲裁设定为法定仲裁，属进入诉讼的必经程序，当事人未经农村土地承包仲裁机构仲裁的，不得向人民法院起诉，一方不服仲裁裁决的，可以在法定期限内向人民法院起诉，逾期不起诉的，仲裁裁决发生法律效力，当事人可以直接依据生效仲裁裁决书向人民法院申请执行。
