浅议我国不动产登记机关赔偿责任
作者：原阳法院 闫智峰 赵志远
一、 不动产登记机关赔偿责任的性质
不动产登记机关赔偿责任的性质决定着赔偿的归责原则，赔偿原则以及受到损害的物权人及其利害关系受救济的范围和程度等诸多方面，也决定着赔偿规范体系是否科学，以及如何规范和展开的问题。但是我国物权法仅仅规定了登记机关作错误登记应当承担赔偿责任，对责任的性质没有予以界定。立法实践及学界的观点对此有不同的认识。
一种观点认为，登记机关赔偿责任的反面，实际上折射因登记公信力而丧失权利的真实权利人对登记机关所享有的“请求权”。该项“请求权”的性质，取决于一个国家如何构建自己的登记机关：如果将登记机关规定为民间性质的中介机构，那么该项请求权属于私法上的请求权；如果登记机关为行政机关或者司法机关，此项救济就应当排除出私法的范畴。我国办理不动产登记事务的机关属于行政管理机关，其以国家的公信力为基础为当事人提供不动产交易安全保障，所以在其因行使职权而给当事人造成损害时应承担的是国家赔偿责任。梁慧星教授持此种观点，在其主持起草的《中国物权法草案建议稿》第40条直接以”国家赔偿责任”为标题界定了不动产登记机关赔偿责任的性质。此观点在我国立法中也有体现，如《福建省土地登记条例》第44条、《贵州省土地登记条例》第32条等明文规定依照国家赔偿法规定负责赔偿。
另一种观点认为不动产登记机关赔偿责任的性质取决于登记行为的性质，如果将登记界定为行政行为，不动产登记机关的法律责任就是一种行政责任，相对应的错误登记赔偿责任的性质为国家赔偿责任中的行政赔偿责任。相反，将登记行为理解为私法行为，则不动产登记机关错误登记将承担一般的民事侵权责任。我国有相当多的省市，如：《上海市房地产登记条例》第61条、《深圳经济特区房地产登记条例》第59条，则规定登记机关应负赔偿责任，此类规定，未明确其责任性质是民事责任。但结合司法实践来看，受到损害的物权人将不动产登记机关作为民事被告，制成民事诉状，诉至人民法院，人民法院以民事案件立案，交民事庭依民事程序进行审理并以民事判决书之方式判令不动产登记机关赔偿受到损害的物权人之损害的情形来判断，此系民事责任性质应是不争之理。
笔者较赞同上述第二种观点，认为登记机关赔偿责任的性质宜定位一般的民事责任。原因有三：首先，从不动产登记制度的历史渊源上看，其产生主要是维护个人私权。自罗马法以来，公私法的划分的标准是该法侧重保护的是个人私权还是社会公共利益。从这点讲，登记行为本质上应属于私法行为。其次，从不动产登记行为的过程来看，包括登记请求、登记申请、审查、批准等步骤，但真正由当事人参与的仅是登记请求及登记申请两部分，研究登记行为的性质应从这两项权利去考察。登记申请可以讲是当事人向登记机关所为的意思表示，就登记机关而言，只要是符合法律要求形式要件的登记申请，登记机关就有义务对其进行登记，故登记行为本质上应为私法上的行为。再次，从登记所产生的效力看，登记行为是产生私法效果的行为，登记的首要意义在于物权变动的公示及公信，相对人及利害关系人均可查阅登记簿册，并且任何人均可相信登记权利而为交易。如果认定其为公法行为，则公法行为有侵害私法行为之正当理由，从理念上不符合私法自治，从制度上难达维护交易安全之目的。
因此将其定位为民事责任，适用民事程序，权利受到损害者则可以直接提起民事诉讼，无须行政处理在先，程序减少了，救济变直接了，获得赔偿之成本、时间均会大大下降或减少。
二、 不动产登记机关赔偿责任的归责原则
赔偿责任归责原则，就是确定侵权行为人侵权损害赔偿责任的一般准则。它是在损害事实已经发生的情况下，为确定侵权行为人对自己的行为所造成的损害是否需要承担民事赔偿责任的原则。就不动产登记机关因登记错误承担的赔偿责任的归责原则究为何者，《物权法》第21条并没有明确规定，依照一些部委规章以及地方性法规的规定，大致可以分为两类：第一类明确采取过错责任原则。从该原则出发，由于不能预见的原因或者虽能预见但是不能避免的原因致登记发生错漏或登记文件丢失，而导致当事人受到损失，登记机关不承担责任。例如，发生地震、火灾及其他非登记机关的原因造成登记文件毁损，致使当事人利益受到损害的，登记机关不承担责任。第二类采严格责任或无过错责任原则。例如《上海市房地产登记条例》第61条，《深圳经济特区房地产登记条例》第59条，浙江省城市房屋产权户籍管理条例》第31条第1款。我国学术界关于登记机关承担赔偿责任的归责原则也存在争论，大致有两种观点：一种认为，应当采取严格责任原则，即登记机关只要因登记错误或遗漏而造成他人损害的就应当承担损害赔偿责任。另一种则主张过错责任原则，这种观点又可以分为两派，有的学者主张因重大过失造成登记的错误或遗漏时，才承担赔偿责任；有的则认为登记机关具有过错就应当承担赔偿责任。
笔者认为，根据《物权法》第12条的规定，我国不动产物权登记一改过去采用的“形式审查”的做法，为确保登记资料和登记事项的真实、准确，确保物权人合法权益得到维护，确保不动产登记的公信力，为交易安全提供最有力保障，而采“实质审查”原则。而“采用实质审查方式，则承担的责任就会重”。这是因为实质审查方式对于不动产物权变动的原因与事实是否相符，有无瑕疵、登记资料是否真实、登记的不动产是否客观存在，均须详细审查。经确定无疑后才予以登记，它不同于形式审查，因为形式审查只关心登记申请人提交的登记资料是否能够满足法律规定的登记条件之需，它对于不动产交易上的权利事项实质上是否真实、有无瑕疵不予考虑。在实质审查方式下，登记机构为保证登记的客观真实付出远较形式审查方式下的要多。因此，当出现登记错误时，确定其承担赔偿责任的归责原则轻重则应当与其付出成反比才能体现法之公平正义。过错责任原则和无过错责任原则相较而言，过错责任原则因只有在登记机关对于登记错误有过错时才承担民事赔偿责任，它显然比无过错责任原则下，只要存在登记错误，只要登记错误导致了损害发生即承担赔偿责任，而不问其主观上有无过错的归责原则要轻得多。因此，从此方面言，不动产登记对实质审查方式的采用，则必然导致采用过错责任原则。
三、 关于赔偿责任机制设计
1．利用者负担机制
利用者负担顾名思义，就是由使用登记程序者予以负担的机制。具体而言，在不动产登记的业务中，由不动产登记机关根据一定的测算标准对登记人和使用人收取一定的费用，纳入不动产登记赔偿基金，该基金只能用于不动产登记赔偿，不能挪作他用。托伦斯登记制为此种机制的典型代表，在托伦斯登记制中，基金系登记机构从收取的每笔不动产登记费用中按一定比例提取，凡登记错误导致真正权利人损失的，均由赔偿基金予以赔偿。我国台湾地区和香港特别行政区采纳了此种模式。这种机制贯彻了利用者付费的原则，这从道义上讲是公平的，但是此种模式面临的最大的问题是，可能将登记成本不当转嫁给权利人，造成登记成本高昂，使权利人确权成本增高。因为，如果将登记费率定的过低，则不能满足赔偿的需要，而定的过高，会将登记程序变成富人才能拥有的“奢侈品”，这将在很大程度上影响民众对登记制度的信心。而且，实际上，现代社会登记制度基于多种目的而设立，登记上的利益并非由登记程序利用者专享。
2．国家负担机制
所谓国家负担机制，主要是指在出现登记赔偿的法定情形时，由国家财政予以支付赔偿金的模式。国家负担机制是现代社会各国所广泛采用的机制，当登记机关故意或过失造成不正确登记时，因认可登记公信力，对真正权利人造成的损害，“是为保护动的安全所做的牺牲，因而不应将其视为与该事件有关之个人责任，而应视为制度本身之责任”，由国家进行赔偿。德国和瑞士即采用此种模式。此种模式由国家信用作为保障，具有较高的信用，权利人的赔偿较容易实现，而且当事人负担的申请费用一般比较低廉。但是，国家负担模式会增加国家的负担，而且此模式一般均有所谓的限额制和相应的要件规定，这使权利人的赔偿请求权不能够“伸展”充分。
3．我国的选择——国家负担与保险业、同行业分担机制相结合
无论是“利用者负担机制”，或是“国家负担机制”都依托于其配套的实体法体系，与各自的实体法体系相呼应，均有其合理之处，很难判断那一种更为先进。当然，正如“有光的地方就有阴影”，上述机制在呈现独特优势一面的同时，也有各自的缺陷。应当采用何种模式，应当考虑我国的具体情况，我国坚持登记为不动产物权变动的生效要件，登记实行实质审查主义，向权利人发放权利证书，可以说我国的不动产登记制度属于权利登记制，但是又吸收了托伦斯登记制的一些成分，它需要国家登记机关强有力的信用保障为后盾来维护不动产的交易安全。但是与此同时，我国《物权法》第22条规定“不动产登记费按件收取，不得按照不动产的面积、体积或者价款的比例收取，具体的收费标准由国务院有关部门会同价格主管部门规定。”这一规定决定了我国登记机关从不动产登记当中收取的费用是有限的。这一规定使登记程序成为普通人而并非富人才能享有的特权的同时，必然会使登记机关的资金来源受到限制，相应地必将影响其赔偿能力。
因此笔者以为，国家凭借其权力已经在登记程序中从不动产交易人处获取了的利益，所以应当为程序的利用者减负，让“利用者”从赔偿机制中退出，另外，考虑我国实际，将眼光放宽些，将保险机制引入登记体系中，建立国家信用与商业信用相结合的赔偿机制。首先，登记机关投保，登记机关必须购买“错误和遗漏保险”以使在错误登记中受损的当事人获得补偿。保险费用每年从登记收费（包括登记非和查询费）中按一定的比例提取，其比例的大小按每年可能发生的赔偿额相应确定；其次，公证人和律师投保，在我国登记制度尚未完善之前，对于登记真实性的内在要求，必然寻求公证人和律师的业务支持。为此，可以要求公证人或律师投保职业责任险，为其服务对象所招致的损失提供足够的补偿。然而，将商业信用引入登记公信力赔偿机制中，并非意味着国家就可以高枕无忧。对于保险公司不予投保或者真实权利人就保险难以求偿的情形，国家登记机关仍然应予以赔偿。当然，将保险引入此赔偿机制中，可能会带来一个潜在的问题，即由于在一般情况下，由登记机关的错误所导致的赔偿将由保险公司负担。登记机关的责任就被限制在一个非常低的水平，这会使登记人员缺乏责任心，从而增大不实登记和违法登记的可能性。笔者以为，此种情形可以通过赋予保险机构对登记人员的追偿权来实现。
