农村承包经营权纠纷案件浅析
作者：原阳法院 娄本武 尚平原
近年来，尤其是国家对农村集体土地实行政策补贴、提高农村集体土地的征收补偿标准之后，土地的经济价值更进一步凸现出来，围绕农村土地承包经营权出现的新情况、新问题不断增多，其中很多问题触及到了国家政治体制改革问题、村集体经济组织建立健全问题、村民资格问题、诉讼主体资格问题、土地权益分配问题、土地承包经营权流转问题、承包合同效力问题、承包经营权证书登记发放问题等新型问题，对民事审判工作提出了更高的新的要求。现结合本庭近年来受理的农村土地承包经营权纠纷案件涉及的热点问题作以粗浅的分析，以期能够抛砖引玉，望各位不吝赐教。
一、家庭承包方式出现的诉讼热点问题。
1、诉讼主体资格问题。审判实践中经常出现发包方究竟是村委会或是村民小组，发包方的诉讼代表人如何确定，作为家庭承包的承包方的“户”如何界定的问题，这些问题实质上属于双方的诉讼主体资格是否适格的问题。
2、未依法取得土地承包经营权证书的家庭承包户的土地是否保护、如何界定、如何保护的问题、发包方强行收回承包地如何处理；村民以家庭承包方式取得的土地抵押贷款的效力问题。
二、以其他方式承包出现的诉讼热点问题。
1、村民代表是否具有代表村集体诉讼的诉讼主体资格。
2、在合同期出现的提前续包合同问题、承包给本集体以外的承包人合同效力问题。
三、黄河滩区因河水冲刷等自然原因形成的土地，也经常引发原土地使用者与新土地使用者产生纠纷。
针对上述热点问题，经过多年审判实践及业务学习，我总结了以下对策：
一、关于家庭承包方式的诉讼热点问题。
1、发包方的主体资格及诉讼代表人问题。依照《农村土地承包法》第十二条的规定，属于村集体所有的土地应由村集体经济组织或村民委员会作为发包方发包，属于村两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由各农村集体经济组织或村民小组发包。具体到本县的情况，作为发包方的主体应当是村民委员会或村民小组。村民委员会是由原来的生产大队直接换名组成，《村民委员会组织法》详细规定了其组织机构、组织形式、组织原则，相对比较规范，比较容易确定其主体资格及法定代表人。但是村民小组由于政治体制改革存在不彻底性，我县大多数村民小组都不具备完整的领导组织机构，村民小组有的是直接由原来的生产队改名成为村民小组，有的是以生产队划分出的若干生产互助组为单位成立若干村民小组，若干村民小组各自管理各自的土地等财产。但是几乎所有这些村民小组都没有会计、没有保管，没有经过登记备案的名称，甚至没有一枚作为单位民事主体应当具备的起码的凭证——公章，有的小组有组长，有的小组甚至连组长都没有，大小事务由村委会某个成员代管或临时由某个村民代办，但是村民小组又是具有一定资产的民事主体，并且属于《民事诉讼法》规定的其他组织，具有法定的民事诉讼主体资格，因此，诉讼中如何确定小组的名称（如某村第几村民小组）、小组的法定代表人或负责人就成了一道不大不小的难题。 需要注意的是：新乡市延长土地承包期工作领导小组1998年7月8日发布新延办（1998）1号文件，在强调不能打破原生产队土地所有权界限的同时，从实际情况出发又规定了不论是土地所有权归村还是归组，均由村委会作为发包方与农户签订承包合同。因此，在诉讼实践中，不能仅凭发包合同就确定加盖公章的发包方就是土地承包合同的发包方，一定要理清谁是本案土地的所有权人，如果土地所有权人是小组，则该小组就是发包方，在此情况下要搞清楚该小组的名称是某村第几村民小组，尤其是一个行政村下辖若干自然村，一个自然村又下辖若干村民小组的情况下，往往出现按照行政村小组排序该小组是第三小组，按照自然村排序该小组就成了第一小组的情况，如果不仔细审查，等案件判决后有人对小组名字提出异议，就很有可能导致案件无法执行或被上级法院以程序违法为由撤销。我们的做法是：依据村委会或乡镇政府出具的证明确认村民小组的名称及法定代表人身份，据此作为确定发包方具有诉讼主体资格的凭证。另外，在审判实践中出现过一个村民小组同时有若干位负责人并且这些负责人是平等的，都代表村民小组诉讼的情形。我们遇到的这种情形下的负责人意见都是一致的，因此没有出现问题。但是如果这些负责人之间意见有分歧、甚至意见相反，那该如何处理呢？这种情形下无法确定哪一位负责人的意见能够真正的代表小组意志，我们也不宜召集全体小组成员投票表决，因为这样可能会激发群体性矛盾，我认为出现这种情形，法院可以依照《民事诉讼法》第一百三十六条第一款第（六）项以“其他应当中止诉讼的情形”中止诉讼，待负责人之间的分歧意见解决掉之后再恢复诉讼。
2、承包方的主体资格问题。依照《农村土地承包法》第十五条的规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，问题是农户的诉讼代表人如何确定。依照最高法院法释（2005）第6号司法解释第四条第二款的规定，农户的诉讼代表人首先是土地承包经营权证上记载的人，其次是在承包合同书上签字的人，如果没有上述人员，则应由农户成员推选诉讼代表人。实践中比较难办的是：由于各种原因，大多数村民都没有实际取得承包经营权证，也没有签订土地承包合同，无法根据上述司法解释规定确定诉讼代表人。我们一般的做法是：只要是居民户口薄上登记的户主，我们都允许其代表本户进行诉讼，如果该户的成员不同意让登记的户主代表诉讼，也应准许该成员就自己应分的土地份额行使权利，允许其作为诉讼当事人参加诉讼。
3、鉴于我县大多数村没有依法办理土地承包经营权证的现实情况，如果不受理该类案件，将使大量土地承包经营权处于不稳定状态，势必影响农村社会的和谐稳定。实践中，我们认为应当结合村委会证明、粮食补贴情况、户口薄情况并综合当初发包土地的情况，依照国家政策确认农户对家庭承包地的承包经营权，并根据1998年新延办1号文件规定确定农户的承包经营权为从1998年开始计算30年。诉讼中，如查明发包方违法调整土地、收回承包地等情形，应严格依照《农村土地承包法》确认为无效行为，并判令发包方承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任。
村民以家庭承包方式取得的土地抵押贷款问题，最高人民法院法释（2005）第6号司法解释第十五条明确规定为无效抵押，司法解释如此规定的本意是保护承包方生活资料的来源，但是根据诚实信用原则，抵押双方都有抵押的意思，我认为可以参考浮动抵押的规定确定将相应承包地上种植的粮食等产物扣除承包方必要的生活资料和生产资料后作为抵押物，以最大限度的保障债权人的合法权益。
二、以其他方式承包出现的诉讼热点问题。
1、主体资格问题，主要是审判实践中出现了以“村民代表”名义代表村集体诉讼的案件，引起了很大争议。我认为依照《村民委员会组织法》的规定，“村民代表”的职责是办理村民会议授权的事项，村民委员会是村集体的法定代表机构，如果允许“村民代表”代表村集体起诉村委会，则村委会代表谁应诉？这在法理上也行不通，故本院曾经驳回了“村民代表”的起诉，且新乡市中级法院也予以维持，判决已经生效。
2、审判实践中出现了本届村干部为了获得办公经费等，将合同剩余承包期限还有十年、八年的土地承包合同再续签若干年，在续签合同之日收取续签合同承包费的情况，关于续签合同的效力问题也引起激烈的讨论。我认为，法律并未禁止签订类似合同，签订该合同也属于双方意思表示一致的产物，不违背法律的规定。《合同法》第五十二条规定了五种合同无效的情形，最高法院关于适用《合同法》若干问题的解释（二）第十四条更进一步的规定：合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。该类合同只要不具备法定的无效情形，不应仅仅因为提前签订并收取承包费而确认为无效合同。但如果该类合同以明显低价发包，属于恶意串通损害了集体利益的合同，则发包方是可以要求确认无效的；另外，如果村集体的成员认为发包方及其负责人的决定侵害其合法权益的，依照《物权法》第六十三条的规定，有权以个人名义请求法院撤销。
关于本集体组织之外的人承包经营权问题，主要是热点是：该类合同如果事先未经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，或并未报乡（镇）人民政府批准，效力如何？我认为，《农村土地承包法》第四十八条虽然规定了发包应当履行的民主议定程序和批准程序，但并未规定违反该程序签订的合同无效，即该规定并不属于《合同法》第五十二条第（五）项规定的效力性强制性规定条款，不应据此认定为无效合同。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十九条的规定，未经该程序签订的合同仅仅是不能对抗本集体经济组织成员的优先承包权，如果本集体经济组织成员主张了优先承包权，则由该成员优先承包。
三、审判实践中出现过因黄河水冲刷将临水的土地塌进黄河，之后又因河水冲刷等自然原因在原来的地方再次形成土地，造成原承包户与新承包户之间关于该地使用权的纠纷。因黄河临水的滩地历来都由滩区的集体经济组织按照历史状况管理、耕种，村集体事实上具有对该地的管理支配权。实行承包责任制后又分别承包给本村村民，由村民分别耕种。但是这些塌陷后再次形成的土地，村委会往往难以处理，当事人只有寄希望于通过诉讼解决问题。根据1997年5月21日《国家土地管理局对山东省土地管理局有关黄河滩地权属问题的复函》之规定，土地塌陷后原有的使用权随之灭失，再次形成的土地为新增土地，属于国有土地。土地使用权可以优先确定给塌陷前曾在此耕种的农民集体；如滩涂地已由他人开发的耕种的，土地使用权可已确定给开发人。从民事诉讼的角度讲，我认为只有国家将新增土地的使用权确定给农民集体，农民集体又发包给村民后，村民才享有承包经营权，此后发生纠纷才属于土地承包经营权纠纷，法院应当依法受理。对于未确定归农民集体的新增土地，如发生争议，应依照《土地管理法》第十六条的规定驳回起诉，告知当事人到行政机关处理。
