对几类农村土地承包经营权纠纷案件的探讨
作者：睢县人民法院 余方海
土地承包经营权纠纷在司法审判中占有一定的数量，其审理难度大，当事人对立情绪高，影响面广，往往会产生连锁反应。本文就在第二轮土地承包时，未取得承包经营权的农户向人民法院起诉，要求签订承包合同，人民法院如何受理，可耕地等是否能够继承，土地承包经营权证书发生冲突时该怎样处理，以及特殊人群承包土地的保护做一些粗浅的论述。
一段时期以来，特别是2003年3月1日《农村土地承包法》实施后，我院受理的农村土地承包经营权纠纷案件不断上升，该类案件涉及面广、影响大、矛盾容易激化，往往引起群访事件。笔者仅就自己审理的几类案件加以探讨，以期抛砖引玉。
一、农村集体组织成员在第二轮承包后，未取得承包经营权，要求该集体组织与之签订同其他村民同等待遇的土地承包合同，人民法院是否应予受理。例如：吕某一家在实行农村家庭联产承包制时未在本村居住，造成当时未承包可耕地，吕某返村后，该村委从几个生产组兑了几亩地交由吕某耕种。2002年吕某与村委签订了承包合同，后吕某提出该可耕地质量低劣，耕种条件艰难，经济效益低下，要求村委与之签订同其他村民同等待遇的土地承包合同。
对于该类案件的处理，要涉及到对《农村土地承包法》第五条的理解问题。该条规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”“任何组织与个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”随着第一轮土地延包到期后，根据法律及政策的规定，我国广大农村都实施了第二轮土地发包，而大多农村第二轮发包是在第一轮发包的基础上进行的延包，而非统一丈量、统一分配的重新发包，个别地方也是土地“小调整”。这样做的目的是保护农民耕种土地的积极性，因为某些地方对土地破坏性、掠夺性生产经营相当严重，造成了地力的破坏。故而该条应理解为每个村集体经济组织成员都有权承包土地，而不应理解平均分配土地。吕某与该村委签订了承包合同，现要求签订与其他村民同等待遇的土地承包合同，因农村土地属于农村集体所有，土地的承包需经一定的法定程序，即应由农村集体经济组织或村民委员会发包，该发包需经过民主议定，而且由当地政府部门颁发土地承包经营权证书，登记造册，确认土地承包经营权，此类起诉不属于民法调整的范围，人民法院不应以民事案件受理，已经受理的应裁定驳回起诉。
值得说明的是，《农村土地承包法》第十一条规定，县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门系农村土地承包及承包合同的管理部门，其职权在于对承包合同的备案和引导，对承包双方签订合同予以政策支持和行政上的监督。因此，二轮承包后，当事人未取得二轮承包经营权，由此产生的纠纷属于土地承包法第十一条规定的政府部门的管理职能，可以纳入土地使用权纠纷的范畴，由人民政府按行政法的规定予以调整。
二、作为承包人的家庭承包户消亡，其继承人之间相互要求继承土地，人民法院应如何处理。例如丁某有二个儿子丁甲、丁乙，均已成家立业，与丁某夫妇分家另住，丁某夫妇与丁甲、丁乙分别与村委签订了土地承包合同，后丁某夫妇死亡，其子丁甲诉诸法院，要求与丁乙共同继承丁某夫妇的可耕地。
对于该类案件的审理，我们必须对我国土地承包制度有个充分的认识。我国农村土地承包法第十五条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。因此家庭承包方式有几个特点：1、确定每农户的承包地数量时，采取按人口平均分配的方法，集体经济组织成员无论男女老少，人人有份，人人享有平等的权利。2、以户为生产经营单位进行承包，是以一个农户家庭的全体成员作为承包方进行承包，而不是以个人为单位进行承包。3、承包方一般为本集体经济组织的农户。据此我们可以看出，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户；个人只是作为分配土地时的人口数量，承包期内家庭的某个或部分成员死亡的，但作为承包方的户还存在，因而土地承包经营权不发生继承问题，他在承包时分配的土地份额由家庭内部其他人承包。如果作为承包一方的农户消亡，其土地承包经营权趋于消灭，由发包方予以收回承包地。假如耕地允许继承，那么继承人如果是集体经济组织成员，将获得两份承包地，从我国农村人多地少、人地矛盾比较突出的实际情况看有失公平。如果承包方的继承人不是该集体经济组织成员，其享有承包 继承权，就会损害该集体经济组织成员的利益，亦与立法精神相违背。
承包人死亡后，其承包收益是否可以继承，答案显然是肯定的。承包经营的家庭消亡后，其承包的土地应当被收回，但承包经营家庭应得的承包收益，如已收获的粮食、未收割的农作物，这些是承包人的艰辛劳动换来的成果，属承包经营的家庭个人私有财产，因此可以发生继承问题。对此，我国《农村土地承包法》第三十一条第一款作了规定：“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。”
关于林地的继承问题。我国《农村土地承包法》第三十一条第二款规定，“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。”因为林地与耕地相比，林木生长周期较长，收益缓慢，如果不允许继承人在承包期内继续承包的话，会使农户对该林地的使用缺乏稳定的预期，从而影响承包者对林地的长期投资，甚至会导致乱砍乱伐，不利于保护承包人及发包人两方的利益。
三、土地承包经营权证书发生冲突时，人民法院应如何处理。
例如，甲以被告乙侵犯了其土地承包经营权为由向人民法院提起诉讼，在法院审理过程中，甲、乙双方均向法院出示了土地承包经营权证书，证书中均包涵了双方争议的土地，对此人民法院如何处理。
一种观点认为，该两份土地承包经营权证书都是由人民政府部门颁发的，哪一个证书无效应由人民政府确认，人民法院无权进行确认，应建议由人民政府进行处理，当事人可以提起行政诉讼。
我们不同意上述观点，首先该观点对土地经营权概念产生了误解。农村土地承包经营权证书是农村土地承包合同生效时，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，是作为每个承包方享有承包经营权的一种证明。而农村土地承包经营权是农民对农民集体所有的土地或者国家所有但由农民集体长期使用的土地，享有占有土地自己使用、收益和在一定范围内处分经营的权利，是每个农民个人重要的财产权。这种权利更多地体现了合同双方（村集体经济组织与村民）在法律框架下的平等协商、意思自治，主要从民事合同的角度对民事主体公平享有土地资源进行调整和规范，故应由民法进行调整。其次，我国《农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决，规定了人民政府对土地经营权纠纷仅有调解权、无裁决权。而国土资源部2003年颁布实施的《土地权属争议处理暂时办法》第十四条明确规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属案件受理，因此此类案件不应由政府部门进行处理。第三，法律赋予了人民法院对此类案件可以以民事案件进行处理。我国《农村土地承包法》第五十一条第二款，当事人因土地承包经营权发生纠纷后，当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。2005年1月19日农业部公布的《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十三条也作出了类似的规定。
对于此类案件的审理，可以将村集体经济组织或村委会列成第三人，根据其过错，确定其应承担的相应的责任。
四、对特殊人群起诉到法院的处理
在我国农村许多地方，有一些“土政策”，如女孩出嫁不再享有责任田，男到女家落户不分责任田，妇女离婚或丧偶后责任田一概收回等，由于种种原因，这种“土政策”一直得到许多村民的默许。如我们受理的聂某诉王某土地承包经营权纠纷一案，聂某的丈夫去世后，其婆弟王某将其承包的责任田强行耕种，聂某遂诉诸法院。
根据《农村土地承包法》第三十条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”《妇女权益保障法》第三十条规定：“妇女结婚、离婚后，其责任田、口粮和宅基地等，应当受到保障。”《婚姻法》第九条规定：“登记结婚后，根据男女双方约定，女方可以成为男方家庭的成员，男主可以成为妇方家庭的成员。”从上述法律规定中我们不难看出，法律是保护特殊人群的合法权益的。聂某据此向法院提起诉讼，人民法院应予以支持。
